张 锐

全球能源互联网发展合作组织经济技术研究院研究员、

国际关系学博士

   2018年2月，基民盟与社民党组建的新政府决定加快设置燃煤发电的终止日期。2018年6月，联邦政府正式组建由28名代表组成的“增长、结构改革与就业委员会”（简称：煤炭委员会），其核心目标为“制定逐步减少乃至完全放弃煤炭发电的计划”。

  最开始，观察者们认为弃煤难度很大、政府难下决心，结果在一年多的时间迅速达成一系列政策成果。

   2019年1月，煤炭委员会通过决议，提出了弃煤的时间表和配套举措，联邦政府部门根据委员会意见草拟法案；2020年8月，联邦议会通过了《产煤区域结构强化法》、《燃煤发电减少与终止法》，宣告进入全面执行阶段。按计划，德国2019年的43.9GW煤电装机规模将逐步下降，直至完全关停（见图1）。2026、2029和2032年，将安排弃煤进程的审查，决定是否将关停煤电的时间提前到2035年以前。弃煤呈现“先西后东”的特点，在2028年以前，淘汰的煤电装机主要来自原西德地区的电厂。同时，联邦政府将向四个产煤州（北莱茵-威斯特法伦州、萨克森州、勃兰登堡州和萨克森-安哈尔特州）提供400亿欧元的财政支持，用于基础设施改造、产业人员安置、受影响社区的帮扶等，并向褐煤发电企业、58岁以上褐煤矿场员工提供直接资金补偿。

   一方面，德国民众日益将气候变化视为国家重大威胁。2017年初，英国社会研究中心对18个全球主要经济体进行了气候变化议题的民意调查，44%的德国受访者选择“极其担心”或“非常担心”气候变化，比例位居所有被调查国家的首位；2020年迪麦颇公司的民意调查显示27%的受访者将气候变化选为“德国最迫切的问题”，仅次于“难民问题”排在第二位。另一方面，根据德国可再生能源协会连续多年的调查，从2012~2019年，支持扩大可再生能源使用的受访者比例始终高于89%，多数民众支持尽早淘汰煤电。

   强大的社会共识促使参与决策的各方无需从“是否应该弃煤”这个原则问题开始探讨，把关注点直接聚焦“何时弃煤、如何弃煤”这些执行面的问题。弃煤民意对煤炭产业及维护该产业的政治势力形成了无形的“刚性约束”，使他们无法抗拒社会的主流意见，意识到与其顽固抗拒转型，不如尽早为自身争取发展机遇与有利补偿。民意对主张弃煤的团体形成了正向激励，使他们更愿意投入资源、精力加速这项事业，提出更具变革效应、而非小修小补的政策主张。

   （二）执政者的态度转变与政治技巧

   在2018年2月联盟党、社民党组成内阁后，执政党支持弃煤的态度日渐清晰，无论煤炭委员会决议的达成还是两个法案的出台，默克尔和联邦环保部长舒尔策（Svenja Schulze）多次“亲上火线”，发挥政治领导力推进决策，尤其协调产煤州的立场。例如，基民盟籍的北威州州长拉舍特（Armin Laschet）长期捍卫煤炭产业的生存空间，但在默克尔的持续影响下，他表示“我们达成的弃煤时间表是雄心勃勃的，也是务实的”。再如，2018年10月，在煤炭委员会争论方案最白热化的时候，三个东部煤炭州的州长曾联合提出600亿欧元的联邦援助要求，将其作为地方愿意弃煤的条件，但在政党内部的游说下，他们最终还是接受了联邦政府主导的、规模相对“缩水”的援助方案。

   煤炭委员会是执政党政治技巧的体现。该委员会集合了煤电产业、产煤州政府、环保组织、科学界、工会领域的28名代表，通过协商民主的形式，让各方的利益诉求得到直接表达，形成了一份较能体现社会共识且具有可操作性的决议报告。这一机制使弃煤决策在很大程度上“去政党化”，让这个充满争议的议题从德国多党政治中相对抽离出来，避免决策因政党间的权力斗争一再拖延。执政党也减轻了决策压力，既能对支持弃煤的选民做出交代，也能消解和转移反对弃煤的选民的不满情绪。

   （三）支持弃煤团体的呼吁与谋划

   绿党基于其一贯环保立场，长期指责默克尔的气候政策“基本失败”，并把淘汰煤电、完全依靠可再生能源发电作为其主要的气候治理主张。该党一直提出积极的弃煤主张，争取到不少选民的支持，令执政党担心失去“弃煤”议程的话语权。

   不少环保团体从2017年开始频繁通过游行示威向政府施加压力，有时甚至直接前往煤炭开采地、煤电厂干扰正常生产活动。其中，出现两个影响广泛的社会运动。一个是围绕汉巴赫森林的抗争，成为德国乃至欧洲环境活动分子开展抵抗运动的象征性“战场”；一个是瑞典少女格蕾塔·通贝里（Greta Thunberg）发起的“星期五为未来”运动，2019年全德约有500个城市出现了“星期五为未来”游行，一个主要诉求是2030年前完全弃煤。

   一些智库长期关注能源转型，为推动弃煤提供了研究报告和政策建议，代表性机构包括能源转型智库Agora、环境顾问委员会（SRU）、生态社会市场经济论坛（FÖS）等，他们的专业意见构成了决策各方的重要依据，发挥了智库在社会治理中的“知识提供者”角色。

   （四）煤炭产业的适应

   煤炭产业虽持续表达各种抵制或延缓关停的意见，但他们也担心如果未来绿党执政或煤电的经济性完全消失，他们将面临更严峻的压力和更少谈判“筹码”，所以总体保持理性态度，将关注点放在了争取政府的补偿上。

   造成这种情况的原因主要有两点：

   一是大型电力运营商业已启动业务转型，放弃煤电成为它们既定战略方向，如位于鲁尔区的莱茵集团拥有德国较大比例的在运煤电装机，但它积极调整业务布局，目前已是欧洲第二大的可再生能源发电商。

   二是煤炭产业的工会采取了配合态度。随着产业日益萎缩，德国煤炭行业的从业人数从1990年两德统一时的12万人减少到2018年的2万余人，一半员工的年龄在50岁以上 ，这样的就业规模意味他们政治能量和话语权的式微。面对弃煤进程，煤炭工人的主要代表——德国矿山、化学和能源工会（IG BCE）、德国服务行业工会（Verdi）和德国工会联合会（DGB）将自身塑造为维护转型正义的代表，积极为劳工争取有利的补偿方案，正如IG BCE的一位领导人这样描述他们的诉求：“最重要的事情是保住我们的工作，至于能源从何而来并没那么重要。” 这种务实态度促使2018~2019年期间德国产煤地区并未爆发过激的或持续的劳工抗议活动。

   （五）欧盟的引导

   德国弃煤决策也受到了欧盟层面的压力：

   一是欧盟2018年12月制定的电力市场指令。根据新的规定，新建电厂自发电之日起如果化石燃料排放二氧化碳超过550克/千瓦时，将不能参加“容量机制”；现有电厂如果化石燃料排放二氧化碳超过550克/千瓦时且年平均装机排放超过350克/千瓦时，2025年7月1日后将不再享受“容量机制”支持。这一规定倒逼德国、波兰等煤电大国政府减少对煤电厂的援助，使老旧的煤电厂不能再以“备用电源”为由获得财政补贴，加速其关停进程。

   二是碳价的不断上涨。由于2019年1月实行的“市场稳定储备”机制大幅减少碳配额的供给，欧盟碳交易市场的平均价格已从2017年5月的4.38欧元飙升至2019年6月的25欧元/吨 。随着欧盟排放交易体系从2021年将进入第四阶段，碳排放配额年减降率升至2.2%，2023年前的碳价有望升至35~40欧元/吨的区位。上述政策促使德国执政者必须在国家层面提前应对，为煤炭产业尽快找到平稳过渡之路。

本文全文请参见：张锐：《能源转型的政治学研究：以德国弃煤为例》，《德国研究》2020年第4期，第20-38页。