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煤炭行业产能过剩致因和治理措施研究现状及规制完善建议

来源:兖州煤业股份有限公司:杨继贤、杨军   发布时间:2016-06-08

煤炭行业产能过剩致因和治理措施研究现状及规制完善建议

    煤炭产业去产能是当前中国政界、业界和学界共同关注的热点问题。煤炭是我国主体能源,煤炭产业是我国国民经济基础产业,关联产业广、从业人员多,关系经济发展和社会稳定大局。近年来,受经济增速放缓、经济结构转型升级、能源结构调整、生态环境保护等因素共同影响,煤炭需求大幅下降,产能持续过剩。2015年,全国煤炭产能过剩17亿吨,供求关系严重失衡,导致企业效益普遍下滑,全行业亏损面已超九成,市场竞争秩序混乱,也对我国经济社会发展、就业和稳定造成了不利影响。为化解过剩产能、提高供给质量、推进结构调整,2015年,国家提出实施以去产能为首的供给侧结构性改革。针对煤炭产业,2016年2月国务院以国发(2016)7号文印发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(简称《意见》),从控制新增产能、淘汰落后产能、退出过剩产能等多个方面明确了去产能的“路线图”,鼓励大型煤炭企业兼并重组中小型企业。去产能成为煤炭产业供给侧改革的重中之重。去产能规制要达到预期的效果,需要深度挖掘煤炭产业产能过剩的原因,把握去产能规制工具的要点和推行难点,提出有针对性的解决对策建议。
    一、煤炭行业产能过剩致因
    1.产能过剩的定义
    产能过剩的概念界定涉及微观、行业、原因等不同角度,主要测评指标有产能利用率和其它判定指标。产能过剩(excess capacity)一词最早出现在张伯伦的《垄断竞争理论》一书中,他从微观经济学角度定义了产能、过剩生产能力和产能过剩。J.M.Cassels将产能过剩分为固定要素的产能过剩和全要素的产能过剩 。OECD把“产能过剩”定义为企业在比其实际设计时所能达到的更低的产量上进行生产的一种状态。Kamien认为不完全竞争行业也会出现产能过剩现象。国内学者分别从微观层面、原因层面、行业层面界定了产能过剩的概念。反映产能过剩最为直接的指标为产能利用率(capacity utilization)。企业存货水平、产品价格、资金利润率、企业亏损面等也可作为判定产能过剩的指标。
    2.产能过剩成因
    对产能过剩成因的分析主要可以归纳为三种观点:市场因素论、政府干预论、市场与政府共同作用论。詹姆斯·克罗蒂认为低利润率行业中企业的退出不是“自由”的,由于退出会使资产价值遭受重大损失,在恶性竞争的全球环境中,企业的“强制投资”更加剧了产能过剩。林毅夫分析了我国产能过剩的“潮涌现象”和微观机制。王立国结合“投资潮涌”理论,指出技术水平落后导致产能过剩。齐鹰飞认为产能利用率和市场集中度之间存在非线性的倒“U”型关系。文献认为产能过剩的中国特色及其形成机制,在于多年来全能型政府对市场和微观经济领域的强制性干预等。在“辖区GDP导向”下,地方政府的政策性补贴和体制性产能过剩程度都会随着其对“辖区GDP”看重程度的增加而增加。整个社会的福利变化受市场潜在规模的限制,呈现倒U型变化。程俊杰运用动态面板GMM 估计对市场因素、政府干预以及经济周期三大因素影响东、中、西部产能过剩的地区差异进行了分析,认为政府干预是影响我国特别是东部地区产能过剩的最重要因素。有学者认为当前“中国式”产能过剩的成因包括体制因素、市场因素和企业因素,病根在体制上和政府身上。
    3.煤炭产能过剩成因
   国内针对煤炭产能过剩的特征和原因研究,刘满芝认为中国煤炭需求存在5-6年的波动周期、比经济波动滞后1-2年,建立煤炭科学产能、做好煤炭对经济发展的能源供应保障。赵宝福认为中国煤炭产业产能利用率呈现出明显的周期性波动,近年来与经济波动的关联更紧密,产能集中释放、需求不振和煤炭进口冲击共同造成了中国煤炭产业2012年的严重产能过剩。文献指出1997 年亚洲金融危机导致中国经济在1998 年进入下降周期,需求不足使得煤炭产能严重过剩,加之企业间的恶性竞争导致行业利润率大幅下滑。
王迪指出针对煤炭产能过剩成因机理的研究尚未形成一个逻辑性的分析框架,未来应基于利益相关主体的视角从企业逐利行为、地方发展冲动、市场供需变化以及中央与地方利益博弈等层面予以分析。提出需要设计基于科学产能、可持续有效调控的政策体系形成机制,特别是根据资源、安全、科技、环保、效益等复合目标,煤炭产能调控的利益相关方的协调开发机制。
    4.煤炭行业的生产消费投资与经济发展的关系
    煤炭生产、消费与经济发展关系密切,有学者认为投资尤其是房地产投资是拉动经济增长的主要动力,因此,本文分析1978年至2015年间GDP增长率、煤炭生产量增长率、煤炭消费量增长率、煤炭行业固定资产投资增长率、房地产开发投资增长率之间的关系(见图1所示)。

图1 煤炭产消、投资与GDP增长率变化趋势
数据来源:国家统计局网站-统计数据-年度数据
    图1显示,GDP增长率变化比煤炭生产和消费增长率平稳,煤炭生产和消费增长率变化趋势相似,煤炭行业固定资产投资增长率和房地产开发投资增长率波动较大,其中,煤炭行业固定资产投资增长率波动最大,其波动滞后于房地产开发投资增长率波动。为了更清楚判断上述变量间的相互影响关系,运用交叉相关关系分析方法,得出上述变量间的不同滞后期的相关系数,结果见表1所示。


表1 各变量增长率的交叉相关系数

注:**表示显著性水平为5%的情形下交叉相关系数显著不为零;*表示显著性水平为10%的情形下交叉相关系数显著不为零。

    表1数据显示,各变量间的同期相关系数均显著不为零,且显著大于滞后期的交叉相关系数,表明变量间的同期相关性最高。具体而言,部分变量间也存在先行或滞后的相关关系。经济增长略微先行于房地产投资增长,煤炭消费与煤炭生产在同期和滞后1期均存在互相影响,煤炭消费与煤炭投资在同期和滞后1期均存在互相影响,煤炭消费与煤炭投资在同期和滞后1期均存在互相影响,而房地产投资略先行于煤炭投资。表明经济增长带动房地产投资增长,房地产投资增长带动煤炭行业投资增长,因此,滞后2期的煤炭消费增长影响当期的煤炭行业投资增长,使得本期煤炭消费下降时,煤炭行业投资形成的生产能力依然在增长,进而导致煤炭产能大于需求,形成产能过剩。
    二、产能过剩治理措施
    1.产能过剩的通用治理措施
    针对产能过剩的治理,从短期和长期两个角度,政界和学界提出了诸多措施。发达国家包括美国、日本、德国等化解产能过剩的主要措施包括扩大内需、增加出口、促进产业重组、准入强制性限制、淘汰落后产能等,其中美国通过市场机制进行调节,通过企业破产、重组来消化过剩产能或淘汰落后产能,但也不排斥采取管制、税收等政府干预手段;日本政府出台注册制度和准入制度强制性限制产能措施,鼓励兼并重组、淘汰废弃部分设备;德国采用财政手段调控和加大产能剩行业重组强度。韦革提出运用布坎南为代表的政府改革思路切断产能过剩的重要源头。王宏英提出通过提高产业进入壁垒、完善市场退出机制等措施,遏制过度投资与化解产能过剩。杨正位认为化解过剩产能需要促进市场准入与退出的便利、促进政府适时补位与退位。文献认为在化解产能过剩过程中,离不开政府的政策支持,也离不开市场机制配置资源的决定性作用。黄先海指出产业政策存在一个以行业竞争程度等行业异质性为特征的最优实施空间,越偏离最优实施空间,施政效果可能越会背离政策制定者的初衷。林毅夫认为解决产能过剩问题应长短结合解决体制问题。有效解决产能过剩问题,需要长短结合综合施策,短期以化解和治理为主,长期重在健全防范机制。短期内需要通过扩大需求、促进兼并重组、淘汰落后产能等多种措施相结合的方法促进供需平衡;但长期看,必须要进一步深化改革,建立有利于防范和化解产能过剩的长效机制。
    2.煤炭行业产能过剩治理措施
针对煤炭产能过剩治理,落后产能的治理方式一般有两种:一种是以行政命令为手段的强制性淘汰落后产能的做法;另一种是以市场机制为手段的落后产能退出策略。为了保护国有重点煤企,避免恶性竞争,政府在1998 年底开始对小煤矿实行“关井压产”的限制政策。从中国煤炭行业产能治理的实践来看,无论是小煤矿关停政策,还是资源的整合政策,多是依靠行政力量来推动。Andrews对中国小煤矿的治理政策进行了经济分析,认为1970-2000 年中国的煤炭政策有效促进了煤炭产量的快速增长,但基于环境压力和市场机制改革的小煤矿关停政策并没有得到有效的执行,关键在于没有建立一个完善的市场机制。
国内外学者对于煤炭产能过剩治理与调控政策的研究主要集中于政府规制和市场调节之争。国外煤炭产能治理经验,既有基于行政指令的直接产业管制政策,也有基于市场机制的间接调控措施。Kuby对美国煤矿整合重组的产业管制政策进行了分析,认为关停低效率的小煤矿既可以压缩产能,又有利于改善劳资关系、调整行业结构,从而实现行业竞争的规模经济。Gunton认为较低的租赁成本会导致煤炭产能的扩张,不利于煤炭行业的资源整合和可持续发展,政府应通过提供财政补贴、建设基础设施的措施,抵制产能扩张的市场期望。Kamiński认为市场自由化将通过减小需求降低煤炭产能。潘克西和马云云比较了中美煤炭市场集中度及其影响因素,提出国家政策是中国煤炭产业发展的基本调控手段。
    总体来看,国内产能治理政策存在政策目标与工具不协调,依赖于公布限产目标,政策细化程度低、市场预期偏差、市场调节机制失灵,政策时效性与协调性弱等问题。综合而言,产能过剩的治理涉及到管理体制、调控政策、市场机制建设,是一项系统、复杂的、牵一发而动全身的工程。
    三、煤炭行业去产能规制的要点与困局
    1.煤炭行业去产能规制核心要点
    去产能规制如何推进,去产能规制的组合对煤炭产业市场结构、市场行为和产业绩效产生什么影响,有哪些传导路径,是产业经济学针对煤炭产业这一具体研究对象,需要开展的政府规制对产业绩效影响的新兴研究课题。《意见》提出从2016年开始,用3至5年的时间,再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右,较大幅度压缩煤炭产能,适度减少煤矿数量。同时从控制新增产能、淘汰落后产能、退出过剩产能等多个方面明确了去产能的“路线图”,并且鼓励大型煤炭企业兼并重组中小型企业,培育一批大型煤炭企业集团,利用3年时间,力争单一煤炭企业生产规模全部达到300万吨/年以上。此次去产能规制中的核心规制工具,涉及针对调整市场结构的提高进入壁垒的规制、降低退出壁垒的规制等,针对调整市场行为的推进企业改革重组政策。
    2.去产能规制的综合目标不清晰
    去产能规制的目标不仅是实现煤炭产业扭亏脱困升级、提升经济绩效,而要考虑提升社会福利的煤炭产业综合绩效。理论经济学通常将增进社会福利作为经济活动的总体目标,从社会福利提高的程度来考察市场绩效的高低。从一般意义上说,社会福利目标包括经济活动的效率、公平、稳定和进步等多层次和多方面的内容。化解煤炭产业过剩产能,会涉及产业调整、产业绩效、人员变动,职工就业和社会稳定。煤炭占我国一次能源消费比重60%以上,煤炭产业拥有500多万从业人员,去产能事关职工利益,攸关社会稳定。煤炭产业绩效不仅是经济绩效,还有社会责任、效率、公平、稳定和进步。需要从福利视角,研究去产能规制对煤炭产业综合绩效的影响。
    3.去产能规制及其组合工具的科学量化评估欠缺
    去产能规制的副作用有哪些,去产能规制受外在环境的冲击大小,如何优化现有的去产能规制工具?根据福利经济学的标准,规制机构的目标应该是最大化社会福利,但现实中的规制机构,既可能以公共利益为目标,也可能服从于某些特殊利益集团的特殊利益。政府规制也有一定的缺陷,如扭曲市场结构、规制者可能被被规制者“俘虏”等,尤其以行业准入和价格为主要手段的政府规制暴露出X-非效率,阻碍技术进步,管制成本过高,规制时滞严重等诸多弊端。
此次去产能规制中,涉及针对调整市场结构的提高进入壁垒的规制、降低退出壁垒的规制等,针对调整市场行为的推进企业改革重组政策,去产能规制举措各自以及相应的组合与市场集中度有何关系,其分别对煤炭产业的市场结构、市场行为产生何种影响,如何通过作用于市场结构、市场行为进而影响煤炭产业绩效,这些问题需要开展去产能规制的传导路径和传导效应方面的深度探究。
    四、煤炭行业去产能规制的完善建议
    1.科学评估去产能规制的正负效应,明确去产能规制的综合目标
    去产能规制的副作用有哪些,去产能规制受外在环境的冲击大小,如何优化现有的去产能规制工具?根据福利经济学的标准,规制机构的目标应该是最大化社会福利,但现实中的规制机构,既可能以公共利益为目标,也可能服从于某些特殊利益集团的特殊利益。政府规制也有一定的缺陷,如扭曲市场结构、规制者可能被被规制者“俘虏”等,尤其以行业准入和价格为主要手段的政府规制暴露出X-非效率,阻碍技术进步,管制成本过高,规制时滞严重等诸多弊端。
    去产能规制的目标不仅是实现煤炭产业扭亏脱困升级、提升经济绩效,而要考虑提升社会福利的煤炭产业综合绩效。理论经济学通常将增进社会福利作为经济活动的总体目标,从社会福利提高的程度来考察市场绩效的高低。从一般意义上说,社会福利目标包括经济活动的效率、公平、稳定和进步等多层次和多方面的内容。化解煤炭产业过剩产能,会涉及产业调整、产业绩效、人员变动,职工就业和社会稳定。煤炭占我国一次能源消费比重60%以上,煤炭产业拥有500多万从业人员,去产能事关职工利益,攸关社会稳定。煤炭产业绩效不仅是经济绩效,还有社会责任、效率、公平、稳定和进步。
因此,应从福利视角,研究去产能规制对煤炭产业综合绩效的影响。化解煤炭行业过剩产能,推动供需平衡,要将近期和中长期策略相结合。
    2.科学评估去产能规制组合工具的量化效应,并落实实施好
    去产能规制工具主要涉及调整市场结构的提高进入壁垒的规制、降低退出壁垒的规制等,针对调整市场行为的推进企业改革重组政策,以及相应的财政补贴、金融政策、产业政策等配套措施、针对我国煤炭产业严峻生存困境和去产能规制的现实情况,灵活运用产业组织理论和政府规制理论,构建产业组织研究新范式,基于社会福利的视角,系统地开展我国煤炭产业去产能规制传导及其效果的建模和实证研究,是非常必要和紧迫的。探究各种去产能规制举措对福利视角的产业绩效影响的差异性;并在福利视角的产业绩效目标和外在环境变化的约束下,对我国煤炭产业去产能规制的工具组合、规制强度、执行时长和配套措施等进行优化设计,提出我国去产能规制的短期优化方案和防范化解过剩产能的长效机制。
    切实落实好去产能规制工具与配套措施的组合,实现去产能规制的合力。国家已经建立了1000亿元主要用于转岗安置的专项资金,此外,失业保险和就业专项资金也将予以支持,同时设置了四种人员安置渠道。针对煤炭行业兼并重组,《意见》明确指出对煤炭行业去产能要加大金融支持,支持社会资本参与企业并购重组,鼓励保险资金等长期资金创新产品和投资方式,参与企业并购重组,拓展并购资金来源。完善并购资金退出渠道,加快发展相关产权的二级交易市场,提高资金使用效率。因此,将配套措施与去产能规制工具调整适应,切实发挥去产能规制组合拳的效力。
    3.通过科学地兼并重组提高煤炭行业集中度
    针对煤炭产业组织研究,主要涉及煤炭产业结构、行为和绩效的关系。唐静针对煤炭产业集中度,运用回归分析方法研究煤炭产业集中度与其影响因素期初集中度、进入壁垒、市场容量、扩张能力之间的数量关系。李艳梅运用回归分析方法,研究煤炭产业集中度对利润绩效和安全绩效的影响,研究结果显示市场集中度的提高对利润绩效和安全绩效的改善有着显著的影响,而国有所有权集中度则对利润绩效和安全绩效无显著影响,通过引入虚拟变量, 发现煤炭产业市场化改革有利于其绩效的改善。陈小毅根据我国煤炭行业的特殊性,提出决定产业绩效的理论模型,包含产业集中度、供需基本面、安全研发投入等关键要素,实证结果表明,产业利润率与市场集中度显著正相关,公司利润率与市场份额正相关、而同研发投入负相关。运用CDW 方法分析煤炭产业利润率与集中度的正向关系,结论是效率因素较市场势力更具解释力。
因此,通过市场化手段,采取科学的横向和纵向兼并重组激励措施,鼓励煤炭企业开展行业内和上下游行业间的横向和纵向兼并重组,提高煤炭企业运营管理效率和安全管理水平,提高煤炭行业集中度。
    4.加大煤炭企业综合创新力度
    供给侧改革与创新型经济是同一件事的不同侧面。解决煤炭行业供给侧改革问题,最终将落在创新和创新驱动发展、培育创新经济方面。顺应互联网和创新型经济变革的浪潮,在商业模式、智能制造、产品结构优化、技术研发、管理方式等领域开展创新思维和实践,通过创新推动煤炭企业的转型升级和持续发展。通过商业模式创新,进入新型业态或新产业,提升多业态的协同能力,拓展煤炭企业盈利空间;通过智能制造,提升煤炭企业智能采掘和安全生产水平,提高煤炭企业运营效率;煤炭不仅是能源,还是原料、材料,煤炭企业可以通过产品精细化洗选加工和转化利用,生产适销对路的煤炭能源、材料和原料,实现产品结构优化升级。通过校企院协同合作的科技创新,实现煤炭安全高效绿色智能化开采和清洁高效低碳集约化利用,提升煤炭企业科学开采、洗选加工、清洁高效利用的水平。管理创新是企业生存和发展的主题,通过组织机构、企业流程、管理方式方法等方面的管理创新,实现煤炭企业降本增效、减员提效。

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