摘  要：自2001年上市公司全面实施独立董事制度以来，独立董事对完善我国的法人治理制度发挥了有益作用，但也因为在提名、选举、薪酬、考核、激励、职能重叠等方面存在诸多问题，本文从独立董事制度概念和起源入手，对独立董事制度存在问题进行分析，并就完善国有上市公司独立董事制度提出改进建议进行探索，试图进一步完善我国国有上市公司的独立董事制度。

关键字：上市公司  公司治理  独立董事

在中国A股市场中，国有上市公司由于普遍存在着国有控股股东“一股独大”问题，导致独立董事在履职过程中的独立性、专业性、履职尽责等方面受到普遍质疑，如何完善独立董事制度成为资本市场关注度较高的问题受到关注。本文第一部分介绍独立董事概念及起源，第二部分是独立董事制度存在的主要问题，第三部分是简要分析存在问题的原因，第四部分是完善国有上市公司独立董事制度的建议。

一、独立董事制度概念和起源

独立董事，又称外部董事，是独立于公司股东且不在公司中内部任职，并与公司或公司经营管理者没有重要的业务联系或专业联系，并对公司事务做出独立判断的董事。中国证监会在《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)中指出:"上市公司独立董事是指不在上市公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断关系的董事"。独立董事最主要的特征是独立性和专业性，在行使权利时不受公司股东以及其他董事的影响，能够凭自己的专业知识和经验对公司的有关问题客观公正地发表有价值的意见，促进公司的发展。

独立董事制度最早起源于20世纪30年代的美国，但并未强制要求实施。1976年，美国证券交易委员会才批准新法律，要求所有上市公司在1978年6月30日之前成立由独立董事组成的审计委员会，此后独立董事制度逐渐发展成为董事会制度的重要组成部分，并由此成为英美等国家公司治理的主要结构。

中国的独立董事起步相对比较晚。1993年，青岛啤酒在香港H股首次发行上市，按照香港的监管规定必须设立独立董事，因此，青岛啤酒为满足此项规定而设立了两名独立董事，成为了国内第一家设立独立董事的上市公司。

2001年，证监会发布《指导意见》，要求沪深两市所有上市公司都必须建立独立董事制度。2005年，我国修改了《公司法》，加入了独立董事制度相关内容，从法律层面为上市公司全面推行独立董事制度奠定基础。

二、独立董事制度存在的主要问题

我国推行独立董事制度已近二十年，当时引入该制度的目的是维护中小投资者权益，防止大股东滥用控股权如掏空上市公司等行为。但我国上市公司特别是国有上市公司不同于欧美发达资本市场，治理环境更为复杂，导致独立董事制度在提名选举、薪酬考核、职能重叠、履职尽责等过程中存在着各种问题，主要表现为：

（一）提名选举机制存在问题。

一是提名机制存在问题。现有独立董事相关制度未明确独立董事由谁提名，《指导意见》第四（一）条规定“上市公司董事会、监事会、单独或者合并持有上市公司已发行股份1%以上的股东可以提出独立董事候选人，并经股东大会选举决定”，从该规定可以看出，公司董事会、监事会、持股1%以上股东均可以提名独立董事候选人，而在国企上市公司，由于国有大股东股权集中控制的特点，因此，基本上大部分独立董事提名均由国有大股东提名，即使部分由董事会提名，一般也必须由国有大股东同意，这就导致这些由股东大会选出来的独立董事基本上会听从于国有大股东的意见，不会主动站在维护中小投资者权益立场，违背了设立独立董事初衷。

二是选举机制存在问题。目前我国独立董事制度中，仅要求独立董事占上市公司全部董事三分之一及以上，基本上国有上市公司独立董事人数刚刚够标准，而且选举中基本上不采取累积投票机制，或者事实上达不到累积股票作用，中小股东在目前独立董事选举过程中没有存在感，如一家上市公司董事会设9名董事，包含3名独立董事，在实际操作中基本上都是大股东提名3名独立董事，中小股东由于持股比例小且分散，达不到提名独立董事资格或者参与提名意愿不强，这样即使采取累积投票，最后选出来的仍会是这3名独立董事，这样选出来的独立董事未体现中小股东意志。

（二）与监事会存在职能重叠问题。

在我国的治理体系中，最先是按照日德为代表的大陆法系设立了股东大会、董事会、监事会、经营管理层即“三会一层”制度，监事会由股东和公司职代会提名，对公司董事会、公司经营管理层进行监督，该制度在《公司法》中予以明确规定。为解决监事会难以监督失灵问题，2001年，证监会按照英美法系引入了独立董事制度，独立董事以其独立于公司的身份，站在维护中小投资者权益立场上，对公司重大事项如重大重组、关联交易、董事高管提名、利润分配、对外担保等发表独立意见，独立董事职能基本涵盖公司监事的监督职能。

这种并行机制看起来很健全，如监事会是内部监督，独立董事是外部监督，监事会主要侧重于事中、事后监督，独立董事侧重于事前监督，然而，这种制度在我国特别是国企上市公司明显表现出水土不服，两者缺乏整体协调及细致划分，如人员选聘，在国企中实际上无论是监事还是独立董事，选聘最终决定权仍然掌握在大股东手中，在职能分工上，如监事会主要职责是财务监督，但目前独立董事可以通过审计委员会对公司进行财务监督。

（三）薪酬机制存在问题，且无风险补偿机制。

一是独立董事薪酬差距大。经统计，截至2018年年末，沪深两市3000多家A股上市公司，共计11612名独立董事，2018年度领取薪酬的独立董事平均年薪是8.41万元（不包括未披露薪酬和薪酬为0的独立董事），其中最高的是光大银行独董王勇408.63万元，最低ST厦华三名独董仅为600元，独立董事薪酬差距太大，与其职业水平、承担责任、风险等不匹配，两极分化严重，也极大影响独立董事履职积极性。

二是独立董事薪酬确定无科学依据。独立董事薪酬确定过程比较随意，基本上由国有大股东控制，这也导致当大股东利益与中小股东利益冲突时，独立董事会采取倾向大股东，或选择回避或是直接辞职。

三是未实施风险补偿机制。另外，目前我国现有制度下未实施风险补偿机制，因此，在理性人思考下，独立董事在履职时会主动回避风险，不愿意为维护中小投资者权益而承担与大股东冲突的风险。

（四）独立性问题。

《指导意见》规定，上市公司独立董事是指不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事。《指导意见》第三条规定7种情形人员不得担任独立董事。2008年6月25日，中纪委下发《关于规范中管干部辞去公职或者退（离）休后担任上市公司、基金管理公司独立董事、独立监事的通知》，规范辞（离）职中管干部不得担任原职权范围内上市公司的独立董事，以避免利益输送问题的发生。

然而，由于目前独立董事实质上由大股东提名，其薪酬受大股东控制，因此，在其履职过程中，不可避免地影响其独立性行为，导致独立董事不独立问题成为生常谈的问题，主要表现在：独立董事在董事会投票表决上的不独立。如2016年万科股权之争中，万科独董张利平在重大重组事项中因其与万科存在利益而选择回避表决，引起轩然大波。还有格力电器独立董事刘姝威因向监管部门微博放炮引起非议，这些独立董事虽然形式上独立，但实质上不独立，指望这些独立董事来维护中小股东权益是不可能的。

（五）履职尽责问题。

在我国国有上市公司中，由于存在上述提到的独立董事由大股东提名选举，因此，导致部分独立董事虽然名义上独立，但实质上在履职过程中倾向于支持大股东的意志。即使面临违法违规等问题时，或者顾及其声誉影响，一般也不会投反对票，最多选择弃权或直接辞职了事，逃避相应民事、行政及刑事责任。

现有上市公司独立董事制度中，对独立董事专业没有具体规定，除在审计委员会要求该委员会主任是会计专业背景外，对其它独立董事专业背景并无明确要求，因此，有的独立董事在履职时因为不懂具体专业，在参与公司经营决策时没有多少存在感。

同时，现有制度只要求独立董事兼任其他上市公司家数不得超过6家，一家上市公司不得连任两届。除此之外，对独立董事履职时间、次数也没有硬性规定，导致不少独立董事没有精力或者是没有愿意去公司履职，有些独立董事基本上都不去公司现场，甚至有的独立董事以各种理由不参加董事会、股东大会，独立董事意见和述职报告由公司拟好后，由独立董事签字背书。

由于以上原因，独立董事在上市公司的履职能力和水平无工作评估机制，相应也缺乏对独立董事考核和激励机制。

三、独立董事存在问题的原因分析

以上存在的问题，既有制度方面的欠缺，也表现在具体形式上的不足，归根结底还是我国现代企业治理制度的代理冲突问题。 现代企业法人治理制度下，公司的所有权和经营权相分离，导致了代理冲突。这种代理冲突主要有两类：一是股东与经营管理层的代理冲突，第二是股东内部即大股东与中小股东的代理冲突。

第一类代理冲突即股东与经营管理层的代理冲突，经营管理层会利用内部的信息优势和管理优势致力于自身利益最大化，形成代理冲突，这种代理冲突主要是防止内部人控制问题。欧美发达国家因由于其股权结构比较分散，很多上市公司都没有大股东，且小股东参与公司治理动机或意愿小，容易形成内部人控制问题，损害股东权益，因此，其第一类代理冲突即内部人控制矛盾较突出。而中国的上市公司，特别是国有上市公司，大股东持有绝对多数的股权，也就是“一股独大”，大股东有意愿有能力对经营管理层进行有效监督和制约，因此，我国第一类代理冲突并不突出。

第二类代理冲突即大股东与中小股东的代理冲突，大股东利用其控股地位，通过关联交易、挪用公司资金等方式掏空上市公司，损害中小股东权益。欧美发达国由于其股权分散，甚至上市公司不存在大股东，大股东与中小股东的矛盾不明显，因此其第二类代理冲突矛盾不突出。而我国大多数上市公司特别是国有上市公司，由于大股东的“一股独大”，通过控制上市公司损害中小股东权益，因此，我国第二类代理冲突矛盾则较为突出。这也是我国引入独立董事制度的初衷,主要目的是降低代理成本，缓解第二类代理冲突。

然而，也正是由于大股东的“一股独大”，加上制度上的欠缺，如独立董事选举等，导致独立董事在选举、薪酬、履职等方面被大股东所操控，因此，独立董事制度存在以上种种问题也就不难理解了。 

四、完善建议

综合以上问题，我们发现，现有独立董事制度已逐渐背离设立独立董事的初衷，即无法有效维护中小投资者权益，不能防止大股东滥用控股权，对完善企业治理制度作用也很有限。如何完善现有国有上市公司的独立董事制度，最大限度发挥独立董事的履职责任、水平，个人认为，可以从以下三点建议来完善。

1、建立统一的独立董事专家库。

目前，我国独立董事制度已运行近二十年，沪深两市已有A股上市公司三千多家，现有独立董事已有11600多人，持有独立董事资格的专业人员则更多，且涉及各行业、各专业，已具备设立全国统一选聘平台条件。鉴于独立董事提名及选举中存在的诸多问题，建议设立全国统一的独立董事专家库。

具体操作建议为：将所有符合条件的独立董事纳入独立董事专家库，各上市公司根据需要，从专家库中选择与本公司不存在有损其独立性且符合相关专业的独立董事，各专业多选出1-2名，股东大会采用累积投票方式进行表决。

为确保专家库的独立运行，建议将该专家库划归中证中小投资者服务中心有限责任公司（简称投资者服务中心）进行管理。主要好处是投资者服务中心是以为中小投资者维权提供服务，能最大限度发挥其专业服务性，避免独立董事不独立问题，同时最大限度避免利益输送的发生。

2、建立独立董事与监事会职能协调机制。

首先是建立独立董事监督职能合法性机制。《公司法》对监事会履行监督职能，对董事会、经营管理层是否合法、合规经营进行明确规定，独立董事也有监督权，但却缺乏明确法律规定，建议从法律层面进一步明确，从监督职能上以监事会为主，对公司董事会、经营管理层进行全面监督，独立董事为辅，主要履行事前监督职能，限制独立董事对董事会、经营管理层的履行职责直接干预，建立两者职能协调机制。

其次是建立信息共享机制。两者获取信息渠道不同，独立董事能通过董事会了解经营决策等内部信息，而监事会能获取经营管理人员违法信息。建立两者信息共享机制，能使双方及时了解公司更全面的经营管理及违法信息，促进信息共享，能对上市公司进行有效监督。

最后是完善财务监督协调机制。财务监督是监事会和独立董事重点职能，但在具体工作中，独立董事能通过审计委员会、董事会提前获取财务信息，属于事前监督，而监事会不参与内部经营决策，其对财务监督是事后监督。为提高财务监督协调作用，建议独立董事及时将了解到的财务信息反馈监事会，便于监事会发挥财务监督职能。

3、建立科学的独立董事薪酬机制和绩效评价体系。

首先，建立独立董事薪酬机制。为杜绝独立董事薪酬制定的随意性，限制独立董事薪酬两极分化严重现象发生，提高低收入独立董事履职责任和履职效率，同时防止利益输送。建议从上市公司监管层面（如证监会），建立统一的独立董事薪酬机制，由上市公司协会统一发放独立董事薪酬。将独立董事薪酬与其个人声誉、专业背景和履职能力、履职水平等相关指标挂钩，各上市公司根据统一薪酬机制制订本公司的独立董事薪酬细则，通过制订科学的独立董事薪酬机制，提高独立董事履职积极性，同时防止大股东随意操控独立董事薪酬。

其次，建立独立董事绩效评价体系。为科学评价独立董事工作效率和履职水平，建议建立独立董事绩效评价指标体系，该指标体系应包含独立董事履职工作中各项指标，构建切合实际的绩效评价指标体系，该指标体系由投资者服务中心进行统一管理。如可以采取基本薪酬+履职绩效奖励等方式，一方面通过基本薪酬方式体现独立董事声誉、背景和履职能力水平，另一方面，通过年末独立董事述职报告和其工作中体现出来的履职水平，由上市公司、中小投资者、监管机构等三方共同进行评价，通过定性和定量考察，确定独立董事履职绩效奖励，在提高独立董事绩效同时，提高其工作积极性。

最后，建立独立董事风险补偿机制。在目前从严监管环境下，为提高独立董事履职积极性，适当化解独立董事其在履职过程中担忧，建议建立风险补偿机制，由上市公司为独立董事缴纳责任保险，若独立董事在履职过程中勤勉尽责，在无过失、无过错情形下导致事实虚假陈述，可以由保险公司支付民事赔偿；反之，若其未尽责导致虚假陈述，则由其本人承担赔偿责任。

以上建议思路仅个人探索，由于水平及经验有限，不足或遗漏之处，敬请补充。

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