摘要：随着国家招投标机制的不断完善、法律制度的不断健全、监管力度的不断加大，对所有企业招标采购管理工作要求越来越高。新形势下，国有企业要实现高质量发展，必须更加全面地提升企业经营管理水平，招标采购作为企业重要环节，工作要求更高、标准更严。国有企业只有通过不断完善招标采购管理体系，加强招标采购关键事项的重点管控，采取有效措施防控采购风险，才能实现企业高质量采购。本文从新时代国有企业地位与使命、国有企业采购管理重要性及背景分析，找出国有企业采购存在问题及风险，并针对具体情况提出完善采购策略，以期做好新形势下国有企业采购管理工作。 

关键字：国有企业；采购管理；风险防范 

1.新时代国有企业地位与使命

当今世界各国，无论是发达国家还是发展中国家都不同程度地保持一定规模和数量的国有企业，其在经济发展中发挥着举足轻重的作用。我国国有企业按照国有资产管理权限划分为中央企业和地方企业，许多国有企业兼具商业类和公益类的特点，既要追求国有资产的保值和增值，又要为实现国家经济目标，在国民经济各个方面发展中起到调和作用。

改革开放40年来，中国经济取得了举世瞩目的成就，国有企业为我国的经济社会发展、科技进步、国防建设、民生改善作出了历史性贡献，功勋卓著，功不可没。中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在新一轮国企改革中，习近平总书记强调，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”。党的十九大报告提出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”，并明确要“完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制”、“促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做大做优”、“培育具有全球竞争力的世界一流企业”。这些重要论断指明了新时代国有企业的战略定位，要求国有企业承担起自己的历史使命，深刻把握我国社会主要矛盾变化，坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，率先实施质量变革、效率变革、动力变革，坚定做高质量发展的主力军，在建设现代化经济体系中继续发挥排头兵作用。

2018年，中央企业进一步做强做优做精实业主业，核心业务盈利能力进一步增强，累计实现营业收入29.1万亿元，同比增长10.1%；实现利润总额1.7万亿元，创历史最好水平，同比增长16.7%；实现净利润1.2万亿元，同比增长15.7%。2019年，我国将继续加快国资国企改革，坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则，做强做优做大国有资本，加快实现从管企业向管资本转变。管资本的实现，必将推动国有企业建立现代企业制度，形成自主经营、自我发展的机制，在促进市场公平竞争、灵活配置资源、支撑国家经济发展等方面具有重要意义。

2.国有企业采购管理的重要性

企业采购是供应链生产活动的首要环节，采购管理主要是对采购业务过程进行组织、实施、规划和控制的管理过程,包括对采购组织和采购流程的设计、供应商的选择和管理、采购成本的分析和控制,以及采购风险的控制和采购绩效的评估管理等内容。

国有企业作为国民经济的重要支柱，是我国经济建设中的重要经济体，对国家及社会有着广泛的影响。同时，国有企业也是使用国有资金招标采购的重要主体，采购项目多、资金规模大、影响面广，采购工作质量的优劣，不但决定了企业自身生产及经营活动能否正常开展，还对国有企业上下游产业的发展以及社会公共服务方面影响巨大。因此，国有企业应高度重视采购管理工作，并在培育公平竞争市场环境、规范招标采购活动方面起到促进和示范作用。

党的十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用”、“实现国家治理的现代化”。随着市场经济改革的不断深入，国有企业所面临的机遇和挑战越来越多,采购管理作为企业经营管理关键环节，越来越受到企业高层的重视。国有企业优化采购组织、流程、制度设计，规范招标采购活动，有利于优化国有资源配置，完善公司治理结构，提高经济效益，同时，对防止国有资产隐形流失，保障国有资产保值增值，从源头上治理和防范腐败，促进企业经营机制和管理体制改革，加快国资监管职能转变有着积极作用。

党的十九大作出中国特色社会主义进入新时代、我国经济转向高质量发展阶段的重大部署。高质量发展背后比拼的是企业面向全球价值链竞争体系的资源整合能力。国有企业要成为新历史使命的先锋队、“做强做优做大”新征程的践行者、世界一流企业的领跑者，应率先实施“三大变革”，全面提升企业经营管理水平。所以，国有企业要不断完善采购管理制度，创新采购模式，规范采购行为，有效防范采购风险，才能构建一流的采购管理体系，提高市场竞争力，充分利用企业内部与外部资源，实现生产经营目标，并在确保企业自身可持续发展的同时，发挥采购管理行业引领作用。

3.国有企业采购管理背景分析

我国招标采购制度始于工程招标。20世纪80年代初，国家先后在公共工程建设、机电设备、科研课题等领域实行了招标采购制度，但由于国企采购管理起步较晚，至90年代，国有企业采购仍普遍存在乱象，采购工作不管企业所需、不做市场调研、不问价格高低与质量好坏，只看好处回扣、只讲关系，最终结果导致“人情采购”、“关系采购”、“高价采购”、“假冒伪劣物资”、“豆腐渣工程”时常出现。采购管理不善成为很多国有企业经营困难的重要原因。

1999年，国家经贸委为改变这一现象在全国总结推广了山东亚星公司的采购比价管理模式。这一模式的推广，使国有企业的采购管理迈上一个新的台阶，帮助一些国有企业走出了成本高、利润差的困境。在之后的10多年里，为顺应经济高速发展的趋势，许多企业通过对供应链的管理，不断优化采购手段，中央企业的采购管理经历了粗放式到集约化的转变，工作成效显著，但仍存在采购管理水平参差不齐、信息化手段利用率不高、采购专业人员不足等问题。

2012年，国资委召开央企采购管理提升专题会议，要求中央企业加大集中采购力度，这次专题会被称作是采购管理承上启下的会议，成为央企推广集中采购的转折点。2013年5月1日起施行的《电子招标投标办法》及其技术规范，给国企招标采购实现电子化开启了新的篇章，提升了信息化水平。此后一段时期，许多央企对采购环节的革新力度较大，采购管理体制日益完善，集中采购规模不断变大，供应链管理趋于成熟，特别是大型国有企业通过建立自主招标采购信息平台，将集中采购、网上采购等先进采购方法相结合，整合所属企业采购需求，最大程度地发挥集中采购优势，降低了企业的采购成本，提高了采购效率和透明度，在采购管理方面中积累了一些经验。

现阶段，我国国有企业采购管理背景有了一些新变化。

一是国有企业生产经营环境新变化。新时代中国经济正处于全球经贸秩序重构、经济转型和结构优化升级的历史叠加期。国有企业面临全面深化改革、高质量发展、国资监管由管企业到管资本、《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》发布等背景下，必然失去“肩无重担一身轻”的经营管理宽松环境，不参与竞争的时代已成为过去。国有企业必须做好迎接市场竞争严峻考验的准备，充分发挥市场主体作用，既要综合考虑采购成本、效率、质量等因素，又要确保采购活动依法合规。因此，国有企业采购管理应转变思想、增强创新意识、提高管控能力以应对当前新变化。

二是国家采购制度新变化。我国国有企业采购管理起步较晚，随着《招标投标法》、《招标投标法实施条例》与《电子招标投标办法》相继颁布实施，国有企业也先后经历了从无制度到有制度，从分散采购到集中采购，从传统采购到电子采购的发展历程。2018年国家发展改革委下达了《必须招标的工程项目规定》，此新规定与2000年国家发展计划委员会颁布实施的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》相比，必须招标项目的范围缩小、规模标准提高(招标限额增加一倍)。这一新的规定意味着非招标项目的范围及限额放大了，国有企业走向市场可以自主选择更多的采购方式，激发了企业发展活力和动力。

三是采购行业信息平台新变化。随着国企采购电子化招投标的不断发展进步，信息平台建设也日益完善，各类信息实现互通互联共享，如：采购信息平台方面，除国家规定的招标公告发布平台外，许多国企都建立自有采购信息平台，还有各类专业化网购、电商平台等补充；企业信息查询平台方面，除可以查询企业市场主体的注册登记、许可审批、年度报告、行政处罚、经营异常状态等信息的国家企业信用信息公示系统外，还有可以查询企业背景、实际控制人、对外投资、融资历史、股权结构、法律诉讼、企业实时变更、相互持股关联企业等信息的商业化公共服务平台等。这些信息平台的建设与应用对规范采购活动，提高采购工作效率、降低采购成本、预防腐败起到了推动作用。

四是招标代理机构及专业人员资格管理新变化。国家实施转变职能和简政放权政策，取消了招标代理机构资格认定以及招标师职业资格制度。其一，取消资格认定并非放弃监管，而是将单一、僵化的事先监管转变为多样、动态的事中事后监管，查处违法违规行为，增加招标代理机构违法违规成本。其二，取消招标师，招标组织和企业单位可依据市场变化建立采购从业者职业技能水平考核评价体系，真正满足企业对采购人才的实际需求。

五是采购市场供应群体新变化。随着国家实施“一带一路”战略，大力推进基础设施建设，优化营商环境、帮扶企业减负等政策出台，各类企业进入工程、货物、服务等领域更加积极，供应商数量日益增多，但存在发展不平衡、资质挂靠等现象，给国有企业择优选取供应商带来新挑战。

4.国企采购管理存在问题及风险

国有企业在采购管理背景新变化的情况下，要实现合规、效率、降本等采购目标，应该转变思想，率先垂范，推动采购管理向更高质量发展，但长期以来国企采购一直是腐败滋生的高发区域，浏览国家官网公开信息，不难发现落马的国企管理人员多数都涉及采购腐败案件，从而暴露出国有企业采购管理水平参差不齐，与管理水平先进的企业相比，有些企业采购仍然面临较为突出的问题，市场主体、关键环节、过程监督、采购队伍等方面存在管理缺陷，导致出现规避招标、虚假招标、评审裁量不合规、监管职责不清晰、采购失败比例高、腐败案件屡有发生等现象。

4.1市场主体行为不规范

国有企业受本位主义思想以及个别少数人利益驱使的影响，采购市场主体还存在一些不规范行为，有的可能存在廉洁失守风险，主要表现：

（1）国企集团公司规避招标。

企业采购项目按是否招标分为招标项目和非招标项目。大型国有企业一般包含许多控股子公司独立法人的实体关联单位，集团公司往往担心业务流失，有些项目通过违规审批、肢解项目、续签小额协议、不确定合同总金额故意延长合同期、直接签订关联交易协议等方式，违反法律有关必须公开招标的规定。

（2）部分企业隐性干预采购。

目前，在中央巡视、审计等高压态势下，国有企业领导利用职权直接干预招标采购的现象明显减少,但由于国企投资成败与企业法人代表以及管理部门人员利益得失没有等比关系，隐性干预采购的行为还未完全杜绝，如国企领导或管理部门一般不再递条子、打电话指定,而是当面授意或暗示,或由身边人出面,在招标采购中牵线搭桥、四处游说,违规照顾公关的私企或个人，通过暗箱操作、虚假招标或不招标等方式搞利益输送。

（3）招标机构管理能力不足。有些国有企业不具备资格却违规自行组织招投标活动，使得采购程序不合规、成交结果不理想；委托的招标代理机构有时不专业，立场不公，特别是国家不再审批代理机构资质及取消招标师的情况下，招标代理公司存在鱼龙混杂，从业人员素质不齐、能力不足、实践经验缺乏等问题，甚至一些代理机构以招标人的意图和想法为标准或与投标人串通结成利益小团体，违规操纵招投标活动，私下收取额外好处费，损害国有企业利益。

（4）参与各方责任追究难。

招标人、评标专家、投标人、代理机构作为招标采购主要参与者，在整个项目采购中都具有操纵权利和舞弊的机会。当采购结果出现问题，四方主体均可相互推卸责任，招标人认为结果是专家组评审的，所以没责任；评审专家认为短时间内仅能看到书面的招投标资料，成交结果难以负责；投标人认为已按招标文件进行投标，不认可有违规行为；代理机构认为成交结果是专家评审、招标人决定的，自己仅仅提供了一个平台而已。通过以上可以看出，四方主体都可能操纵项目，但谁都不为项目责任买单。

4.2国企采购存在法律盲区、制度不完善

国企采购按采购内容可分为工程、货物和服务项目，涉及面广、资金额大，采购过程必须从国家法律及企业制度两个层面加强管控和约束，但长期以来国企采购有关的法律法规及相关配套制度不健全，缺乏可操作性，存在政策性风险。

（1）国企采购缺乏上位法。

如何处理好“合规”与“效率”之间的矛盾，是当前国有企业采购面临的最大困惑。然而，现有国有企业采购的规定较为笼统，可操作性和指导性不强。现有规范政府采购行为的《政府采购法》以及规范招投标行为的《招标投标法》，但作为国民经济重要支柱的国有企业，担负着国有资产增值保值的首要职责，其采购行为却面临着“无法可依”的尴尬局面。《政府采购法》适用主体并不包括国有企业，而《招标投标法》虽明确规定针对所有招投标活动，国有企业招标行为自然纳入范围，但《招标投标法》许多条文是针对强制招标而言的，不适用于当事人自愿招标的情况，且在实施过程中逐渐成为规范工程建设项目（含相关的货物、服务）招标行为的法律。因此，国有企业采购非工程货物和服务、非招标项目实际上缺乏上位法依据，尽管一些地方国资机构针对本地区国有企业采购行为出台了专门的《国有企业采购管理办法》，但缺乏上位法指导且不具有普遍适用性，其他地方国有企业也不能直接引用。

（2）采购管理制度不健全。

为规范采购活动，国有企业大多制定了本企业的采购管理规章制度，但因缺乏上位法，许多企业在采购制度的制订过程中较为迷茫，有的企业内部采购管理制度繁琐及企业采购权限划分不明确，机构职能重复，采购申请层层审批，效率低成本高，有的企业采购管理制度不完善，多是根据日常采购需要侧重于某些具体操作层面且针对性不强，管理办法存在频繁修订、更新的现象。宏观层面看，一些集团公司制度缺乏顶层设计，采购管理整体决策体系相对欠缺，有些企业没有根据自身情况制定详细的采购制度和实施细则，规范化操作水平不高。由于国家法律法规及企业采购管理制度体系不完备，存在衔接肓区、刚性约束不足等问题，缺乏政策性指导，招标采购过程中“钻制度空子”等现象时有发生。

4.3关键环节管控不到位

4.3.1采购计划编制不合理。

一是采购预算认识不足，重视不够。有些国有企业部门在编制采购计划时存在漏报行为，没有把采购预算细化到具体项目上，采购项目不明确、针对性不强，导致采购活动较为随意；二是采购项目未进行科学论证、充分调研，对市场的分析不到位，存在采购预算与市场实际情况脱节等现象，导致预算不足、供需不当，采购活动与企业的采购目标发生较大偏离，失败率较高；三是采购缺乏计划性。一些企业采购活动缺乏计划性，需求大部分停留在缺什么买什么的阶段，临时动议、个性化需求的应急采购项目游离于采购预算之外，导致采购人员忙于大量重复性的简单业务操作，无暇有效地开展采购策略研究、成本分析、供应市场分析等工作，也导致年度内同类项目无法集中打包采购，采购渠道相对分散，规模效应发挥不充分，供应风险较高。有些临时动议、个性化需求项目容易出现徇私舞弊、廉洁风险。

4.3.2寻源采购方式不科学。

一是达到规定必须招标的项目不采取招标方式，而采用非招标采购方式，对制度理解不到位、执行不力，给企业带来规避招标的嫌疑和法律风险。二是所有采购项目全部招标。部分国企在中央巡视、反腐倡廉等高压态势下，一味追求市场公平竞争，不顾采购项目的具体情况，所有项目均采用招标方式，从而导致企业采购成本增加，工作效率低下。事实上，对于不同的采购对象其市场供应情况千差万别，招标未必是最好的采购方式。例如：对于有些市场供应不足或紧缺的瓶颈型物资或者对企业至关重要的战略型物资，可能采用谈判的采购方式能够获得更好的产品和价格。三是部分企业采用非公开方式自主采购项目把关不严，确定非公开招标采购方式较随意。如采用“竞争性谈判”、“比议价”采购方式，却没有明确必要的流程；选择单一来源、直接委托等采购方式存在申请理由不充足等问题。

4.3.3采购文件设计不严谨。

有些国企采购招标文件缺乏审核把关、总体粗糙、规范性不强，直接影响项目采购质量。一是投标人资质、人员、业绩等要求不明确，留有人为操纵空间，给招标人或投标人有机可乘。二是内容违反规定。如招标文件含有限制、排他性条款；招标文件引用标准合同文本时，未能结合有关行业新变化对条款进行相应调整，违反国家法律法规及有关文件精神。三是招标文件缺少会审机制，招标文件审核不够细致，内部流程流于形式，有些招标文件仅采购业务员自行编制或单一部门内部审核，缺少跨部门多专业会审，造成采购项目部分内容缺失或错误。

4.3.4采购评定标准不规范。

一是评标办法不科学。有些国有企业不分采购项目类别、规模和标准，统一使用相同的评标方法，科学性、针对性不强。二是评审设置不合理。评标委员会管理人员过多，而技术、经济等方面的专家过少，致使评标变成行政决策；未综合设定评审考核指标，定性评价多定量指标少，评标方法过于笼统，评审委员会自由发挥空间过大，评判分值随意，缺乏公平性。三是采购成交结果评定思想有误区，有些企业仍然采取最低价中标的评定原则，但一味压低价格，只能给采购项目质量、进度、安全等管理埋下较大隐患。四是招标采购透明度低，在实际操作中很少当场定标，有些企业在定标环节无故不按推荐候选人顺序确定中标单位，定标裁量权随意放大，缺乏公正性。

4.4供应商管理相对薄弱

供应商管理不当，会导致采购成本增加，供应不及时，质量下降等，最终影响的是企业的核心利益。当前，国有企业供应商管理还有很长的路要走，整体管理水平较低，相对薄弱。

一是供应商选择和管理理念相对落后。多数企业的招标采购还停留在重程序、轻结果的阶段，虽然程序合规，但结果未必合理。二是供应商准入程序不完善。没有严格的进行资质审查、业绩评估、实力鉴别等环节，供应商综合考评失真。三是供应商数量不足。企业准入供应商信息库数量少、可选择范围小,优质供应商可能被“拒之门外”，市场竞争力不强。四是履约跟踪不到位。没有对合作供应商的履约行为进行全面、全方位的跟踪管理，特别是在国家实行企业减负政策，各类保证金清理减少，使一些供应商违约行为成本低，缺乏有效管控将出现恶意投标、不按合同履约、干扰招标采购秩序等违约风险。

4.5采购监管措施缺乏

招标采购违规问题主要原因是监督管理不到位，国有企业同样存在“主管部门监督远，企业内部监督软，社会参与监督难”的现象。一是国资监管机构主要利用财务监督，来发现企业经营管理包括招标采购方面存在的问题，针对性较弱，监管手段“鞭长莫及”，违规案件难以早发现、早处理。二是企业采取传统监督方式效率低。一些企业通过平行监督、增加业务审批层级、降低业务部门和负责人审批权限等传统方法来防范采购权力的失控，不仅难以奏效，而且极易造成管理效率低下、业务响应慢以及协同岗位间扯皮、掣肘等问题。三是存在同体监督现象。有的企业自行组织实施项目的采购现场监督与采购部门为同一部门负责，加之部分采购组织部门缺乏业绩考核，导致采购管理内部控制执行不到位。四是企业审计、纪检部门缺少信息化先进监控手段，也未能对采购事前及重大决策、重大行动的监督，造成内部监管失灵。

4.6采购队伍职业化体系建设不完善

受国有企业体制因素影响，相关人员成本意识不强，个人素质提升自觉性不够，采购专业人员在获得的专业认证上显得不足，这些情况严重制约国有企业提升采购管理水平的能力。

一是职业素养有待提高，有些采购管理人员利用职权贪图私利，损害企业利益。采购人员缺乏责任意识，履职不认真，采购过程不按流程、制度执行，甚至人为干预等，导致招标采购工作有章不循，风险重重。

二是一些企业对采购人员培养重视不够,专业人才不足。采购管理人员多是转岗而来，缺乏系统性专业培训和经历，部分管理人员对采购核心理论存在教条式理解，业务能力和理念停留在胜任事务性采购，很少开展增值性采购活动。一些职能部门缺乏业务骨干和人才培养储备，专职人员转岗后，无法及时落实有能力的采购人员。如工程招标工作要求高、涉及范围广、程序复杂，采购人员必须具有丰富的专业知识及较强的组织协调能力，但实际上一些采购人员工程造价专业知识不够，缺乏采购过程的整体管控能力。

三是采购绩效考核体系不健全。根据中国物流与采购联合会发布的数据显示，国有企业的平均“绩效考核体系成熟度”与外资企业相比水平偏低，绩效考核缺乏采购目标、考核标准，导致制度没有有效约束能力，考核机制的不规范严重影响采购人员的积极性。

四是采购管理职能部门缺乏制衡机制。有些国有企业由于缺乏纵向与横向的分权制衡机制，没有把职责不相容的采购部门人员等从制度上分开，企业的采购活动主要由采购管理部门人员操作，其他部门人员缺少发言权，对采购活动没有做到事前多部门参与、事中监督、事后控制，甚至采购决策权力集中于少数领导手中，对领导决策权处于失控状态。

5.国有企业完善采购管理的措施

国有企业在采购管理过程中存在的问题及风险，原因是多方面的，既有国家宏观环境上的原因，也有企业微观操作上的原因；既有主观上的原因，也有客观上的原因；既有管理制度不健全的原因，也有监督措施不力的原因等。因此，我们必须针对招标采购问题，创新管理思路，改进工作方法，制订具体措施，建立长效机制，形成企业切实可行的管理策略，促进国企采购活动的健康发展。

5.1压实采购人主体责任

中央全面深化改革委员会第五次会议指出，深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，使采购主体职责更加清晰。国有企业作为招标采购的发起方和关键方，也必然要通过多种方式来强化自身主体责任，如通过明确采购需求，加强源头管理；通过严格履约验收，确保采购质量；通过完善内部控制，遏制寻租腐败；通过采购信息公开，提高采购透明度；通过答复采购询问质疑，回应供应商关切；通过监督代理机构，实现规范采购等方式，不断加强采购重点环节管理，依法依规组织实施采购，确保采购到优质的货物和服务。

（1）合理确定采购需求。

采购人组织实施采购项目前，应根据本单位实际需要及资金预算情况，对采购标的的市场技术和服务水平、供应、价格等情况开展市场调研，多方收集信息，广泛征求意见，科学、合理地确定采购需求，要避免出现指向性、倾向性和盲目性等采购问题。

（2）妥善处理质疑、投诉。

采购部门要积极回复供应商的质疑和配合监管部门作好处理投诉及行政复议工作，在接收、处理供应商的询问、质疑期间，采购部门可与供应商沟通交流，求同存异，征得供应商的理解和支持，提高质疑答复效率和质量，减少供应商投诉。同时，国有企业也要防止个别不良企业滥用质疑投诉，扰乱正常的采购活动秩序，对捏造事实、伪造证据等恶意投诉，要加大惩处力度。

（3）严格审核合同签署。

采购人有依法确定成交人并签订合同的权利，事前进行合同审核是防范采购风险的重要手段，主要审核合同当事人的资格，项目的种类、质量和数量，项目交货方式，违约责任，处罚方式，价款支付，产生争议的解决办法和解释权的所有方等。

（4）加大履约验收管理力度。

采购人必须转变思路，把好验收关，避免供应商钻空子，降低采购质量。采购人在组织项目验收时，必须严格按照签订的合同进行验收，查看其是否按时履约，侧重检查产品的数量、规格型号和技术参数，防止降低配置标准、以次充好；针对专业性强、技术复杂的采购项目，可聘请专业人员参与验收，全程跟进项目进展情况，按照行业标准和方法进行验收。

（5）强化参与人责任管理。

招标投标活动中，针对招标代理资质和招标投标从业人员资格的改革，应当就采购人员的素质水平与基本条件进行重新定位和要求，通过推行采购项目业主、招标代理人员、专家评委甚至投标授权人项目责任终身制的管理模式，促进相关人员对项目采购的严肃性、合规性充分重视并严格遵循。

5.2建立健全采购管理体系

科学、系统、完善的采购管理体系，是国有企业实施招标采购集约化管理的基础，能够规范企业采购活动、提升采购管理水平、预防腐败等。

（1）建立职责明确的组织机构。

国有企业应建立健全企业招标采购管理机构，全面负责企业日常的采购工作，明确组织机构分工，实现各机构职能独立、掌握话语权，保证制度严格执行，形成采购相关部门各负其责、共同把关、集体决策的管理机制。如在采购活动操作环节上，实行需求部门、职能部门、采购实施部门、采购监管部门、采购管理领导小组“五分离”的管理模式，既保证各部门机构职能相互独立、相互分离，同时确保各个环节密切配合、互相制约。

大型国有企业所属企业众多，采购品类繁杂，需求时效不同等，应避免采购流程环节过多、响应速度过慢的弊病，建立职责明确的采购组织机构，简化审批流程，发挥集中采购的优势和分散采购的灵活性，形成集团公司集中采购，二级企业分散采购，三级企业零星采购的分级管理模式。集中采购常见的形式有集中定价、分开采购；集中采购、按需求调拨；集中订货、分开收货、集中付款等，集团公司可根据自身实际情况，选择采用一种或多种集中采购形式。集中采购目录按照采购品类和限额标准进行管理，实行动态调整。原则上达到国家法定必须招标的采购项目由集团公司组织实施，集团公司也可成立自有招标公司完成公开招标项目，对不具备相应能力的企业可以委托招标代理机构负责。非招标项目应优先采用公开询价采购方式，询价采购项目由集团公司所属二级、三级企业根据采购项目规模，按分级管理标准分别依据企业内部管理规定组织实施。

（2）建立系统完善的采购制度。

无规矩不成方圆，采购制度决定了人与人、人与事、事与事之间的关系，也限定了采购选择范围。招标采购中出现的一系列不规范现象，从制度层面来看，都源于企业采购制度没有形成应有的制约和监督关系，只有完善制度体系才能保障企业采购工作合规运转。国企采购完善制度体系最重要的是要明确自身企业性质并区别于政府采购，国企既包括公共事业性国企，也包括市场竞争性国企。属于公共事业性质的国企，可以参照政府采购法的标准去运行。而市场竞争性的国企，不管是国企之间的竞争还是国企与民企、外企之间的竞争，都是以盈利为目的。国企采购更强调效率，而政府采购更强调公平，政府采购法中繁多的程序，并不适用于国企。国企应探索适合本企业项目特点的采购方式、方法和程序，并将其制度化、规范化和内控化，用以指导本企业的采购活动。

一要遵循国家现行法律法规，试行团体标准，逐步完善企业采购制度。国企采购应根据企业性质遵循国家现行的《招标投标法》、《招标投标法实施条例》及《电子招标投标办法》，并参考《政府采购法》制订本企业采购制度。此外，由中国物流与采购联合会组织相关研究机构和国有企业共28家参与编制的《国有企业采购操作规范》团体标准，已于2019年4月24日在北京发布，该标准有效填补了当前国有企业采购行业标准缺失的空白，除依法必须进行招标的工程、货物和服务以外，其他自愿招标、非招标，以及招标失败后依法不再招标的各种采购活动，可采用该规范中的各类采购方式，为国有企业加强内部管理提供了参照和依据，国有企业应该组织学习、试行，不断总结、完善企业内部采购制度。

二要制订招标采购领导工作机制与采购部门规章制度，明确采购管理机构以及与风险管理、法律事务、监察、审计等职能部门对招标采购活动的管理职责分工。企业各部门及人员要严格落实，杜绝部门间扯皮现象，确保制度执行到位。

三要细化采购工作流程，制订采购预算、采购需求、采购操作、采购合同签订、验收、结算等环节实施细则，明确各环节具体标准和程序要求，严格按照工作流程执行，规范采购操作行为。

四要制订采购监督与奖惩问责管理办法，强化采购活动事前、事中、事后全过程监管，及时发现、纠正和处理采购不当行为，防微杜渐，奖惩分明，必要时追究相关单位及人员的责任，避免出现较大采购工作漏洞、违规违纪事件，规范企业采购活动，确保采购管理工作阳光透明。

（3）建立采购价格监测机制。

由于企业采购活动存在持续性、同类性等特点，为准确掌握市场变化，企业应建立采购价格分析工作机制，注意收集成交历史价，形成企业采购价格信息库，实现采购资源的积累和有效利用。通过采购价格信息库实现采购价格的比对、跟踪和趋势预测，为采购策略的制定提供依据，从而实现采购信息的科学、高效、动态管理。如在货物采购中，要判断报价是否合理，要结合采购货物品牌、技术参数、采购渠道、采购数量、付款方式、交货时间、供求关系变化导致的市场价格波动、需求货物原材料价格的变动等因素，将采购物资的制造成本、间接成本、合理利润等变动规律进行摸底分析，形成多维价格模式，综合考虑给予判定, 促进采购由盲目压价向合理定价转变，防止价格畸高或畸低，避免供应商偷工减料、以次充好等。在工程项目采购中，要充分发挥工程造价人员的作用，进行项目预算全面综合分析，改变仅仅对比总报价的错误思想，应按现行定额标准分析分部分项预算报价清单，对分项报价的合理性、变更风险、所占比例等综合评估，不合理费用全部扣除或修正调整，及时发现投标报价与市场水平的差异情况，既可预防投标单位故意采用漏项报价、不平衡报价等策略在中标后追加费用的风险，又可遏制围标、串标现象的发生。

5.3加强招标采购过程管理

（1）强化项目预算管理。

采购项目预算是招标采购重要依据和监管手段，国有企业要规范预算的编制、审定、下达和执行程序，强化预算约束。一要强化采购预算的完整性。项目预算要超前考虑，形成企业完整的年度采购预算。集团公司根据所属企业申报的年度预算项目计划明细，可以组织集中采购或授权企业自购，通过招标项目预算申报管理，避免所属企业拆分项目而规避公开招标或集中采购。二要强化采购预算的严肃性。根据釆购预算编制采购计划，确保采购计划严格按照批准预算的项目和数额执行，严禁项目单位随意变更预算、增减采购项目。采购管理部门应将同类采购项目集中打包，一次性集中审批、集中采购，避免同类货物、服务多次重复采购，提高采购规模效益和效率。三要强化采购预算执行力。采购项目评审中与成交前，应严格按项目预算控制执行。如工程项目招标评审要与预算进行对比分析，严控超工程预算采购；工程量清单招标必须委托单位编制招标控制价，定标结果严禁超控制价，从而有效控制项目投资，避免招标采购人与投标人串通，抬高投标报价行为。

（2）强化采购方式管理。

达到国家规定的招标项目，国有企业应积极采取公开招标方式；因招标项目专业性强、技术复杂或应急抢险、区域性限制等特殊情况采取非公开招标方式的，集团公司要加强免公开招标审批制管理。为保证采购质量，非公开采购首选在企业准入供应商内进行寻源，如果数量不够或存在准入供应商围标迹象，可在项目采购前补充或者转为公开采购方式。国家非强制性要求招标的，国有企业可以根据项目的性质、规模、投资、紧急程度等，采取公开询价、竞争性谈判或单一来源等采购方式，有条件的企业可在一定范围内采取电子商务平台采购方式。国有企业应优先采用公开询价方式，若公开询价不能满足要求的，非公开采购项目应符合集团企业内部规定或办理审批手续，以此加强项目的采购方式管理，提高采购效率、降低采购成本。

（3）强化采购招标文件管理。

采购招标文件是合同附件重要组成部分，也是企业处理相关纠纷的依据。加强招标文件管理，一要使用标准文本。招标文件应结合项目的特点和需要编制，原则上应当使用国家有关部门制定的标准文本，定期总结招标文件使用中产生的问题，逐渐形成企业自有招标文件模板。二要与国家相关政策规定保持同步，符合法律法规及企业管理制度要求，不得在招标文件中设置违规条款等障碍，如因招标文件违反国家招标规定已实施招标的，必须纠正错误重新招标。三要内容齐全、要求明确。招标人应对资质、技术、报价严格把关，招标文件要有内容齐全、要求明确的相应表述，特别是资格条件、技术标准、费用构成等不得使用模糊语言，以保证响应程度高、综合实力强的投标人在评标过程中更具竞争优势。四要实行采购文件会审制。金额大、技术复杂的特殊采购项目，采购文件应经企业经济、技术、法律、项目所在单位等部门共同会审，征询意见并进行合规性审核，避免采购项目信息缺失、内容错误或采购文件不合规引起的质疑、投诉。

（4）强化评审过程管理。

一要加强评标专家管理。国有企业要严格审查评标专家入库资格，按照国家统一标准进行专家分类，并结合本行业特点和采购实际进行补充和细化，抽取评标专家应依法采取随机方式确定，不得以任何方式指定专家成员。评审中要对违反采购制度规定或敷衍塞责、故意影响采购结果的评审专家进行严肃处理。二要创新评标办法。制定评标标准应该遵循公平性、唯一性原则，所有采购项目的评标标准对供应商来说都应该是一致的、平等的，不能带有倾向性、歧视性和排斥性条款，评审指标应明确，尽量实现定量与定性评定时具有唯一性，减少人为主观因素。如对重点工程招标采购，企业要结合项目情况，协同有关部门制定采购策略，对评分办法实施综合创新，坚持定性与定量评价相结合，根据不同主体、内容、指标，赋予相应权重数值，提高定量评价比例，最大限度地减少主观随意性，同时针对不同类型工程项目，评标办法应区别对待。三要纠正最低价中标错误思想。采购项目不能片面采取低价中标的评定方式，采购人要考虑报价单位综合实力，择优选取供应商，遏制投标单位“中标靠低价、赚钱靠变更”的投机行为。四要规范定标机制。采购项目决定成交候选人时，应按评审委员会推荐顺序确定，如评审工作结束后，采购人考察成交单位有问题的，可以否决其成交资格，不能按推荐顺序确定成交候选人的，应形成充分的证明性材料，并报上级定标委员会集体研究决定，避免同级监督缺位、个别人裁量权过大、人为干扰采购工作的现象。

5.4全面加强供应商管理

企业要降低质量、交期、价格、售后服务、财务等方面的采购风险，最关键的是与供应商建立并保持良好的合作关系。供应商的选择是采购的第一道关口，选择可靠、优质的供应商才能使采购的效率、质量和成本得以保证。

一要建立供应商灵活准入形式。国有企业应建立供应商管理系统，除公开采购方式外的项目应选择系统内的准入供应商。对不同重要程度的供应商采用不同的准入标准，由集团公司、二级企业、三级企业各自负责供应商的资格认证、准入管理及其应用与考核，每一个批准、审核步骤都需要安排专人负责，原则上上级部门审核的准入供应商可以参与下级企业的采购活动，但下级企业审核准入的供应商必须经上级企业审验后方可参与相应的采购活动。企业在严格执行资质审核准入制度的同时，要有前瞻性，准入供应商不足时，主动邀请潜在供应商提前办理准入手续，也可在采购文件中要求资格后审，中选后再完成准入手续，进一步扩大入选供应商范围。

二要建立供应商管理档案。对企业合作供应商可按类别归档管理，并安排专人及时收集、更新相关信息，加强供应商参与采购活动的跟踪和监管，落实市场准入和退出制度，努力创造良性竞争市场环境。

三要实行供应商常态化考核。建立供应商评价等级分类管理考核制度，对供应商进行科学的绩效考评，制定考核程序和指标，由项目单位、监督职能部门、采购管理部门等共同参与评分，按得分高低划分供应商等级，并严格考核结果运用，优质供应商建立长期良好的战略合作关系，通过高层次对话，利用双方的资源优势，互相配合，实现企业双赢；其他供应商相应给予减少合作范围、提出警告，直至列为企业黑名单或淘汰出局。同时，采购管理中也要减少对个别供应商大户的过分依赖，采用备选方案及备选供应商，以分散采购风险。

四要确保供应商知情信息、惩罚公示。采购企业应做好采购公告、评审办法、供应商考核制度等相关信息向供应商告知工作，让供应商有足够的知情权，同时采购企业要将供应商各种违规行为以及考核结果，在采购平台上进行公示，起到震慑作用，促使供应商在参与采购活动、合同履约中吸取教训、规范行为，自觉遵守有关规定，诚实守信，依法投标及经营，减少违规事件的发生。

五要对供应商一视同仁、不搞歧视。国有企业在采购活动中应对民营企业一视同仁，资格审核、招标文件不得设置歧视性条款。国有企业自建供应商信息库的，应公开准入标准及条件。采购过程中要打破行业和地方壁垒，不得违规向关联企业或战略联盟企业直接发包，或为本行业、本系统企业设置评审加分项或优先中标的条件。

5.5加强采购监督管理

国有企业招标采购金额大、范围广、程序复杂、各类风险点较多，加强对国有企业招标采购的监督约束势在必行。

一要自觉接受行政监督及社会监督。国有企业除接受本行业或本系统依法监管的同时，还应当接受当地人民政府有关行政监督部门依法实施的监督。国有企业依法自主组织招标采购的，应积极创造条件向社会公开，增加透明度，主动接受社会各界的监督。

二要建立健全内部监督管理机制。整合国有企业内部资源，以采购关键环节为切入点，充分发挥企业各部门的约束作用，可成立独立的审计监督管理部门或实行监督部门同级平行管理与上级垂直管理相结合的创新管理模式，建立协调配合、信息互通、形成合力、监督到位的制约机制，避免监管缺位、越位、同体监督等现象，确保招标采购活动依法和符合规定。

三要强化监管人员责任担当。采购监督部门人员首先要提升专业技能，保持监管领域专业知识与时俱进，加强容易出现问题环节的风险防范；其次，要敢于担当，坚守原则底线，灵活巧妙开展工作，发现招标采购问题，要勇于及时揭露、责令整改，促进招标采购工作日益完善。

四要实行全过程监管。加强采购事前监管，主要监管项目立项、项目预算、采购寻源文件、网上公告、资格审查等环节，是否符合国有企业的制度规定。加强采购现场监管，利用电子监控系统录像和录音，重点监管开评标过程，并将相关资料存档备查。同时，监标人要采用集中保存通讯工具或电子屏蔽，切断现场内外人员相互串通渠道。加强采购事后监管，定标结果确定后要在规定期限内联系中标人，按照招标文件所附的合同模板与其订立书面合同。合同签订后，双方必须严格履行合同条款约定的权利和义务。

5.6加强采购人员队伍建设

当前，国有企业面临前所未有的变革和挑战，为适应新的形势，必须实现采购管理专业化，加强采购队伍建设，提高采购人员专业化水平。

一要加强采购人员能力提升。企业应摒弃谁都能干采购的错误思想，改变采购队伍缺乏懂管理、懂技术的复合型人才和专业人才的局面。国有企业要结合人员现状、岗位专业要求等有针对性地选用采购人员，定期组织采购人员学习国家法律法规及企业有关规章制度，结合实际及时更新制度条款，促使采购人员熟悉各类采购方式等运作程序，提高专业知识水平。企业要积极开展对标学习交流及实践活动等，组织人员参与调研大型国有企业采购管理先进经验，并与专业化招标公司建立业务合作，大量学习采购成功案例，使采购人员能够掌握成熟规范的采购流程及业务细节等实操技能，规范采购行为。

二要强化廉洁从业教育，提升采购人员职业操守，促使招标采购人员遵纪守法、诚实守信，杜绝违规违纪、腐败现象的发生。

三要加强工作绩效考核，实行奖惩机制。绩效考核能够调动员工积极性，也能够防止业务活动中的非职业行为。国有企业可以借鉴跨国公司经验，建立业务指标体系和个人素质指标体系，对采购成本、采购质量、采购管理水平以及谈判技巧、沟通技巧、创新能力、决策能力等指标进行量化评比，得出采购人员的综合评价，但也要避免出现照搬照抄国外经验、缺乏量化的指标和能力评价、形式重于实质、考核不严、执行不力等现象。实行采购项目负责人制，加强考核奖罚，项目执行人要对采购项目负责，企业针对采购项目要不定期评估，实行动态考核管理，通过评估掌握采购人员工作态度、业务能力、合作精神、采购质量、廉洁从业等优劣程度，奖优罚劣，不断提高采购人员的专业水平和自律意识。

四要引入竞争，实行定期轮岗机制。没有竞争，采购管理人员就没有进步的动力，企业要通过内部选拔、外部招聘，训练、培养、造就一批有先进理念的高素质采购管理团队。在企业采购部门要实行定期轮岗交流制度，但每次交流过程中，采购人员不能全部更换，可适当考虑每年保持10%左右的人员流动，30%左右的专业采购人员长期在采购岗位发展，70%左右的人员在职业发展中能够顺利流入到其他部门或领域。这样就能够保证采购队伍基本稳定，同时也增加了采购队伍的活力与创造性，并能将企业采购的理念逐步带入到其他部门或领域，使整个企业能够正确认识采购活动并支持采购管理工作。

5.7加强采购管理信息化建设

随着信息技术的发展，信息技术的应用已经渗透到各行各业，越来越多的企业意识到管理模式由传统向信息化管理迈进的重要性和迫切性。采购管理作为企业管理的重要一环，同样也需要信息化手段。国资委要求中央企业要充分利用信息化手段，加大集中采购，加强惩防体系建设和不断创新采购管理等方法和手段，准确把握采购管理发展方向，建立集中、高效、透明的采购管理体系。

推行全流程电子招投标是我国招投标实现科学发展、绿色发展的必然趋势。不少央企借助互联网等信息技术率先搭建起电子化采购平台，招标采购与供应链管理呈现了集约化、信息化、标准化、规范化的发展态势。

现阶段，国有企业要充分利用“互联网+”、云计算、大数据、人工智能等技术，大力推进企业采购信息化建设，打造一个集电子采购、物流监控、资源调配、废旧物资处理、供应商管理、全寿命周期分析等功能高度融合、安全可靠、人工智能的电子采购交易平台。交易平台要具有覆盖各产业的全部采购过程，将采购活动通过信息化采购平台来完成，进一步推动网上评标工作，互通共享集团企业招标采购各种资源信息，实现各类采购信息管理“一张网”，有效提高采购各环节工作效率、降低采购成本，同时公开信息能够夯实采购全过程监管基础，发挥社会公众监督作用，促进参与方行为规范，减少腐败现象。

电子采购信息化建设是一个系统工程，在实施过程中：一要根据企业信息化建设集中规划、分步实施，从企业发展的需求和电子采购工作全方位、全过程整体考虑，统一规划、统一设计、统一开发。应用开发分三步走，先从基础架构和工具性应用，再到全流程应用，最后扩展功能深化应用。二要以提高采购效率和采购质量为目的，规范或重组业务流程，改进传统工作方式，形成电子采购的闭环管理，提高企业采购执行与决策水平。三要实现企业采购系统功能完备、业务全覆盖，全面支持工程、货物、服务等各类招标采购项目以及采购方式的应用，满足企业全方位电子招标采购需求。四要融合当前全新技术，应具备系统集成云计算、微信、移动APP、大数据等多种形式的跨平台智能应用服务，满足企业管理多元化需求，实现个人移动办公，提高工作效率，开创智能电子采购信息化的新时代。 

参考文献

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