摘要：经历化解过剩产能洗礼的基层煤炭企业，愈发重视全面风险和内部控制管理。本文结合华能扎煤公司全面风险和内控管理体系建设情况，阐述探讨了强化风险管控和内部控制建设对于基层煤炭企业全面提升发展质量的重要意义和践行路径。

关键词：风险管理  内部控制  基层煤企

煤炭行业化解过剩产能政策实施以来，去产能效果明显。截至2018年底，煤炭行业累计化解过剩产能8.1亿吨，基本实现了市场供需平衡。同时，煤炭产业结构不断优化。全国煤矿数量从2015年底的一万两千多处，减少到目前5600多处，且大型现代化煤矿比重大幅提升，大型煤矿产量占全国总产量近八成。煤炭企业尤其是中央企业集团下属的基层煤炭企业越来越重视风险内控管理在企业运营管理的作用发挥。全面风险管理和内部控制管理体系的建立，对于助推基层煤企充分发挥优质产能优势，全面提升发展质量，发挥着越来越重要的基础管理作用。

一、煤炭企业全面风险和内部控制管理建设情况

扎赉诺尔煤业有限责任公司（以下简称扎煤公司）隶属中国华能集团有限公司。作为华能集团煤炭产业的一家基层煤炭企业，在集团的统一部署下，2013年起，扎煤公司通过企业自建方式，逐步建立完善了独具特色的全面风险管理和内部控制管理体系。

（一）全面风险管理和内部控制管理体系建设历程

2012年9月，在结合管理提升活动的基础上，中国华能集团下发了《关于加快推进内控手册编制有关工作的通知》（华能企法〔2012〕568号），吸收借鉴华能集团公司和股份公司内控手册编制经验，结合旗下各大行业板块的不同特点，分别部署了火电、煤炭、水电和新能源四个板块的内控手册编制工作。

煤炭板块内控体系建设起步早、反应快，成效显著。内部控制体系建设初期，经历了业务梳理调研、管理缺陷诊断和手册编制三个阶段。

1.业务梳理调研

以《企业内部控制基本规范及配套指引》（财会〔2010〕11号）为依据，梳理确立基本流程框架，以本企业现行管理制度、业务流程为基础，按照风险管理与业务活动相结合，制度优先，注重实用性的原则，成立风险内控建设组织机构，全面梳理扎煤公司各类业务流程。

在扎煤公司风险内控领导小组的统一部署下，风险内控归口责任部门计划发展部对公司分系统组织各业务流程、现行管理制度进行细致梳理。通过组织员工访谈、实地流程勘验，绘制流程图，开展风险辨别，还原控制措施等多种方式，真实掌握了公司的管理现状，为后续管理诊断奠定了坚实基础。

2.管理缺陷诊断

通过对扎煤公司全业务系统的制度、流程的合规性诊断，有效梳理出重点业务的职能划分，管理制度的适用性、有效性。在此基础上，开展业务流程的对标诊断，出具扎煤公司管理诊断报告，为后续内控手册编制提供依据。

这个阶段的工作非常重要，既是合规性的必要审查，又是查遗补漏、规避管理重叠、制度冲突的复核性测试。

3.手册组织编制

内控手册编制一是为了适应监管机构的硬性要求，二是为了扎煤公司长远发展和加强内部管控的现实需要。扎煤公司将内控手册定位为公司内控工作的纲领性文件，是公司内部控制体系的载体，是员工实施内部控制的标准和指南。

扎煤公司内控手册编制分为体系框架设计、控制活动要求、内控评价方法、内控测评步骤设计几个环节。

《扎赉诺尔煤业有限责任公司内部控制手册》由内控手册概述，内部环境，风险评价，控制活动，信息与沟通，内部监督，内部控制评价及具体业务流程几个部分构成。其中：具体业务流程覆盖了公司的主要业务工作，是控制活动要求在公司本部日常业务和管理活动中的进一步具体化。每一个流程均采用文字描述和流程图的方式，明确了流程的各个步骤、各个步骤的责任部门和具体工作要求，同时采用控制矩阵的方式，描述了流程中主要风险点和相应的控制措施。

（二）内部控制手册的修订完善

内部控制建设工作办公室根据年度内部控制实际情况，每年开展一次评估，并根据需要进行更新。更新资料主要来源于：公司决策层、管理层及各部门对内控的要求及建议、公司本部及下属单位的管理实践、年度内控评价结果。《内部控制手册》的持续修订、完善和更新，是作为沉淀优秀管理经验，创新标准化管理和实现管理样板性目标的重要工具之一。

（三）风险内控体系建设成果

扎煤公司风险内控管理组织机构健全，专业人员配置科学，风险内控体系完善，对于规范企业运营管理，提升企业经营效益，防范化解企业重大风险，力促基层煤炭企业全面提升发展质量发挥了重要的基础保障作用。

扎煤公司执行董事兼党委书记任风险内控领导小组组长，公司经营副总经理任常务副组长，下设风险内控管理办公室，并就风险内控监督评价机构作出了明晰职责划分。

扎煤公司内控手册通过企业自建方式，几经修改完善，与企业实际管理情况联系紧密，切合实际。手册涉及通用业务领域23类，煤炭专业业务领域6类，涉及业务流程256项，风险点231个，控制点305个。

图1-1公司内部控制体系组织结构图

二、基层煤炭企业风险内控体系建设的基本原则

（一）把握风险内控体系建设的完整性、系统性

全面风险管理和内部控制体系建设必须契合基层煤炭企业的现实条件，体系构建要充分考虑企业的战略营运、财务管理和合规管理的现实需要；要兼顾内部监督、信息沟通、控制活动、风险评估和内部环境的多维度考量；要契合公司治理结构，机构设置及权责分配，人力资源配置，内部审计以及企业文化灌输的实际需要。

（二）把握风险内控业务流程管控的方法性、实用性

煤炭企业特有的采、掘、机、运、通的业务流程关乎基层煤矿的安全稳定运营。基层煤企风险内控体系设计要在企业内部控制基本规范的基础上，充分考虑煤炭企业的独有业务特色。在专业业务流程的控制目标、控制措施、测评步骤的设置上，既要符合煤矿专业技术标准规范，又要结合具体的煤矿产能规模、开采方式、地质条件等客观因素，注重内部控制的方法性与实用性。

扎煤公司内控手册在覆盖华能集团煤炭板块基本内控标准的基础上，结合公司的实际，新增了采区接续、机运管理、防治水管理、矿山救援等六类10余项具体内控业务流程。

（三）把握风险内控持续改进的机制性、渐进性

风险内控管理是一个由体系构建、实施监督、自我评价、缺陷整改、修正更新的闭环管理过程。在实施全面风险内控管理过程中，必须注重风险内控体系的机制性和持续改进性。风险内控管理部门要定期收集本单位制度制定修订清单，根据制度修订情况，按季度组织有关部门开展内控体系的梳理和修订工作，定期组织开展内控测评工作，及时发现内控执行缺陷、设计缺陷，达到持续改进管理的作用。

（四）注重顶层设计，强化风险内控管理理念的灌输

党的十九大明确将防范化解重大风险列为三大攻坚战之首。为全面贯彻落实党中央的决策部署，华能集团全面加强风险内控体系建设，坚持问题导向，充分发挥风险管理对推动高质量发展、实现创一流目标和企业价值创造的支撑作用。作为基层煤企的扎煤公司，充分识别企业发展的内外部环境，强化风险内控过程管理，将风险内控管理嵌入企业经营管理全过程，注重全面风险管理理念的灌输，不断完善风险识别、评估、控制、监控和处置化解措施。依托集团优势，构建完善跨部门、跨层级、跨领域的风险信息共享和报送机制，及时掌控风险因素等风险信息变化趋势，有效提升了企业的风险应对能力。

（五）信息化管理和专业风险内控管理人员同等重要

扎煤公司自2014起应用华能集团风险管理信息系统开展风险评估和内控体系管理。系统设置风险管理和内控管理两大模块，风险管理模块提供在线组织风险评估、风险管理报告编制、发起风险调查问卷、组织风险协同、风险损失事件库管理等功能；内控管理模块提供体系完善、风险矩阵管理、内控测评、缺陷整改跟踪等功能。风险内控信息系统的使用，大大提升了风险内控管理功效。

扎煤公司在风险内控领导小组的统一领导下，形成了由计划发展部归口负责，各业务部门专业负责，职能单位协同负责，审计、纪检监督负责的协同共管机制。计划发展部风险内控管理员需取得高级职称，具备专业技术能力；保持各部门兼职风险内控人员的相对稳定，并对专业业务能力水平有着严格要求。同时，扎煤公司积极参与华能集团组织的各类专业风险内控培训，并不定期组织开展相关风险内控培训。

三、夯实风险内控管理对提升基层煤企高发展的几点思考

2019年10月19日，国资委印发《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2019〕101号），将内部控制定位到央企实现高质量发展、强基固本、防范重大风险、培育世界一流企业的重要基础。将内控、风险、合规有机结合起来，提出了“强内控、防风险、促合规”的管控目标，提出了构建全面、全员、全过程、全体系的“四全”风控机制要求。

基层煤企须适应能源消费增速放缓，煤炭消费增速大幅下降的发展趋势，立足煤企自身实际，切实强化全面风险管理和内部控制，助力基层煤企发展质量的全面提升。

（一）注重体系的顶层设计，强化集团管控

落实企业主要领导作为内控体系监管第一责任人的要求，强化基层煤企风险内控组织体系建设。形成煤企主要领导的高度关注，归口职能部门统筹负责，业务部门协同司职的管理体制。准确揭示风险隐患和内控缺陷，进一步发挥查错纠弊作用，促进煤企不断优化风险内控体系。

（二）注重风险内控体系的实效性，强化内控执行

一是加强重点管控领域的日常监管。明确重要业务和环节的控制有效性，在重大决策前开展专项风险评估并将评估报告作为决策必备要件。二是健全重大风险风控机制。要切实提高对经营环境变化、发展趋势的预判能力，综合评估企业内外部风险水平，有针对性的制定风险应对方案，避免发生系统性、颠覆性重大经营风险。

（三）加强风险内控信息化建设，强化内控执行刚性

信息化是提升煤企风险内控管理水平的必要条件。提升风险内控信息化建设水平，是固化审批流程、强化流程监管，自动识别并终止超越权限、逾越程序和审批材料不健全等有效手段。风险内控信息系统要与投资项目管理、人力资源管理、财务管理等系统实现有机结合，将内控体系嵌入到各业务系统中，逐步实现内控体系与业务信息系统互联互通、有机融合。

四、结束语

中国能源工业的深刻变革，给基层煤企提出了新的课题。如何顺利实现由规模扩张型向质量效益型顺利转变，切实加强风险管理和内部控制必将助力基层煤企发展质量的全面提升。

参考文献：

[1] 国务院国资委.《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2019〕101号）.

[2] 《企业内部控制基本规范及配套指引》（财会〔2010〕11号）.