摘要：经济效益是市场经济环境下企业投资经营活动的重要追求目标。产能置换政策和矿产资源权益金制度改革出台后，对煤矿企业特别是新建煤矿项目经济效益产生重大影响。本文在剖析重点产煤省区煤矿项目实例的基础上，采用理论与实践相结合的方法分析产能置换政策和矿产资源权益金制度改革方案实施后对煤矿项目经济效益影响，并提出有关政策优化建议。

关键词：煤炭企业；产能置换;矿业权出让收益;经济效益；政策建议

一、研究背景

2016年2月，国务院印发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发〔2016〕7号），意见指出：“从2016年开始，用3至5年的时间，退出煤炭产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，较大幅度压缩煤炭产能，适度减少煤矿数量，煤炭行业过剩产能得到有效化解，市场供需基本平衡，产业结构得到优化，转型升级取得实质性进展。”国发〔2016〕7号意见的颁布实施正式吹响了煤炭行业供给侧改革的号角。

2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《矿业权出让制度改革方案》（厅字〔2017〕2号）。4月，国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29号）。矿业权出让制度改革和权益金制度改革方案的出台，体现了我国充分发挥市场在矿产资源配置中的决定性作用，全面推进矿业权有偿取得制度，切实维护国家所有者权益。

为贯彻落实党的十九报告、国发〔2016〕7号、厅字〔2017〕2号和国发〔2017〕29号等精神，国家发展和改革委、国家能源局、财政部和自然资源部（原国土资源部）等相关部委陆续出台了煤炭行业产能置换、矿产资源权益金制度改革等政策，立竿见影，对化解煤炭行业过剩产能、促进煤炭供需平衡，推动煤炭行业转型升级发挥了积极引领推动作用。与此同时，上述政策的颁布实施，对煤矿项目特别是新建或在建煤矿项目经济效益产生较大影响。因而，立足煤炭企业角度，深入剖析产能置换和矿产资源权益金政策实施后对煤矿项目的经济效益影响是必要的。

二、经济效益影响分析

(一）产能置换政策影响

2016年7月，发改能源〔2016〕1602号提出：新建煤矿使用其他企业合法合规产能和列入计划的关闭退出煤矿产能指标的,双方应签订协议，由新建煤矿向关闭退出煤矿在职工安置或资金等方面提供必要的支持。之后，国家发改委、国家能源局积极引导建设煤矿和退出（核减产能）煤矿通过自主协商签订产能置换指标交易协议，并多次明确各地可根据实际建立煤炭产能置换指标交易平台，为煤炭产能置换创造有利条件。

2017年6月，河北省率先通过公开挂牌+网络竞价方式进行产能置换指标交易，涉及932万吨产能置换指标，成交总价16.87亿元，均价181元/吨。之后，其它省份及大型煤炭企业亦陆续开展产能置换指标交易，成交案例价格不一（如四川省2017年成交价142元/吨，山西省2017年成交价171.8元/吨，湖南省2018年成交价120元/吨），但总体均在100万元/吨之上。

开展产能置换指标交易，通过市场化手段科学地利用了化解过剩产能指标、落后产能和富余产能，推动了煤炭行业转型升级，促进煤炭供需整体平衡。然而，与此同时，对于新建煤矿而言，购置产能置换指标，则加大了企业的期初投资。以A省甲煤矿为例，矿井设计规模600万吨/年，于2017年取得国家发展改革委核准，为国发〔2016〕7号之后核准煤矿，需承担产能置换比例为100%，即600万吨产能置换指标，若按照100元/吨交易价格折合60000万元。由于取得产能置换指标是新建未核准煤矿项目办理核准的前置手续，该笔支出应资本化处理，计入项目投资，折合吨煤投资增加100元/吨，大幅增加了煤矿项目期初投资成本。

（二）矿业权出让收益改革政策影响

由于出让金额形式对财政贡献率直接、政府征收经验丰富等，全国各省份普通采取出让金额形式征收煤炭矿业权出让收益，以出让收益率形式征收煤矿矿业权出让收益的案例目前在国内尚未出现。

仍以A省甲煤矿为例，根据A省自然资源厅2019年8月公示的甲煤矿采矿权出让收益评估报告摘要：甲煤矿矿区面积55.29平方公里，备案的保有资源储量113740.00万吨，评估利用可采储量70772.89万吨；开采方式：地下开采；生产规模600万吨/年；产品方案为原煤，煤类为不粘煤、长焰煤、弱粘煤。经过估算，甲煤矿采矿权于评估基准日（评估计算服务年限30年，拟动用可采储量25200万吨）所表现的评估价值为164347.40万元。根据《矿业权评估出让收益评估指南（试行）》的相关规定，估算得出：甲煤矿采矿权于评估基准日所表现的评估价值为461561.09万，折合单位可采储量价值6.52（461561.09÷70772.89）元/吨，略高于该省份制定的对应煤种矿业权出让收益市场基准价标准。

按照财综〔2017〕35号，采矿权人在取得采矿许可证前，首次缴纳比例不得低于采矿权出让收益的20%；剩余部分在采矿权有效期内分年缴纳（采矿权有效期通常单次最长为30年）。则对于甲煤矿而言，总的矿业权出让收益461561.09万元，首期应缴92312.22万元，其余369248.87万元在采矿许可证有效期30年分摊，每年须缴12308.30万元，折合吨煤成本增加20.51元。由于缴纳首期矿业权出让收益是取得采矿许可证的前提，因而，首期缴纳的矿业权出让收益应资本化处理，计入项目投资，折合吨煤投资增加153.85元；后续每年分缴矿业权出让收益按照理想状态即取得采矿许可证即建成考虑，项目每年增加成本20.51元/吨，煤矿项目期初投资和后期运营成本都大大增加。

（三）综合影响分析

上述分析是产能置换政策和矿业权出让收益政策分别对煤矿项目的简要经济效益影响。对于实体煤矿项目而言，上述影响是叠加合力关系，因此有必要开展综合影响分析。

1.同比分析

继续以A省甲煤矿为例，自2008年2月取得国家发展改革委关于所在矿区总体规划批复，该项目积极推进前期工作和项目建设，历经10年有余，项目各项外部手续基本完备，项目一二三期工程均已完工，即将决算审计和竣工验收，矿井部分总投资42.86亿元（暂按资金全部自筹考虑，未计入建设期贷款利息），折合吨煤投资714.33元。

考虑到购置产能置换指标6亿元和缴纳首期矿业权出让收益9.23亿元，则项目吨煤投资上升至968.17元，上升35.54%。对项目的经济效益影响以项目税后投资财务内部收益率（以下简称IRR）为代表。项目IRR原值为11.00%，根据投资敏感性分析，项目投资增加35个BP后，则IRR由11.00%降至8.20%，降低2.8个BP，经济效益影响显著。此外，作者对不同规模和储量的煤矿项目进行影响研究，结论为：上述政策对新建煤矿项目的影响与煤矿项目的规模和保有储量（或可采储量）呈线性正相关。即：随着煤矿项目的规模增大，产能置换和矿业权出让收益政策导致IRR降幅更大；随着煤矿保有储量（或可采储量）的增大，产能置换和矿业权出让收益政策导致IRR急剧降低。

分析其原因：

煤矿规模的增加导致IRR下降：一是在同条件下随着煤矿规模的增加，需购置的产能置换指标增加；二是矿业权出让收益测算普遍采用折现现金流量法为基础，随着规模增加，矿业权出让收益评估值大幅攀升。上述原因直接引起项目投资增加，进而导致项目IRR降低。

煤矿保有储量（可采储量）增大导致IRR降低主要为：财综〔2017〕35号出台后，新的《矿业权出让收益评估应用指南（试行）》提出了在评估矿业权出让收益时，要先行评估矿井前30年动用资源量（或动用可采储量）的出让收益，再以折算出的动用资源量（动用可采储量）吨煤单价为基础结合矿井全部保有储量（或可采储量）估算得出矿井权出让收益价值。且矿业权出让收益在30年内缴纳，首期不得低于20%。因此，随着煤矿保有储量（或可采储量）增大，矿业权出让收益价值特别是首期应缴的矿业权出让收益以放大效益增加，IRR急剧下滑。

涉及购置产能置换指标和缴纳矿业权出让收益的其它类型煤矿主要为在国发〔2016〕7号之前已核准但未建成投产煤矿，上述分析同样适用于此类煤矿，略有不同的是由于该类煤矿在国发〔2016〕7号文之前已取得核准，根据产能置换政策，所需产能置换指标减少至建设煤矿产能的20%，因此，购置产能置换指标对IRR的影响减小，矿业权出让收益的影响不变。

2.环比分析

以A省乙煤矿为例，规模1300万吨/年，井田面积92.76平方公里，地质储量26.14亿吨，设计可采储量17.83亿吨。

2014年4月，乙煤矿取得国家发展改革委项目核准批复。由于项目为国发〔2016〕7号之前已核准但未建成投产煤矿，须承担20%化解过剩产能任务比例，即260万吨，按100元/吨的保守交易价格，折合产能置换指标购置费用2.6亿元。

2010年2月，A省人民政府同意以协议方式出让乙煤矿采矿权， 2010年9月国土资源部批复井田矿区范围。2015年8月，A省国土资源厅委托中介机构对乙煤矿采矿权进行评估，评估价值32.38亿元。2016年3月，《国土资源部关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国土资规〔2016〕3号)指出：国发〔2016〕7号文件之前已经项目核准（核增）机关批准的煤矿建设项目，需完成淘汰落后产能和化解过剩产能任务，并由省级人民政府有关部门公告后，方可办理其采矿权新立和变更扩大生产规模受理审批手续。在办理购置产能置换指标期间，财综〔2017〕35号政策出台，乙煤矿属于通过协议方式出让采矿权的情形，出让收益须按照评估价值、市场基准价就高确定。2019年1月，A省自然资源厅（原国土资源厅）委托中介机构对乙煤矿采矿权进行评估，评价价款108.78亿元，是2015年评估资源价款32.38亿元的3.60倍，首期须缴纳21.76亿元，后续在采矿证有效期30年内每年缴纳2.90亿元。

综合来看，产能置换政策和矿产资源权益金制度改革方案实施之前，矿井投产不存在购置产能置换指标事项，首期缴纳采矿权价款32.28亿元的20%即6.46亿元资本化处理列入项目投资，其余价款在取证后10年内分摊每年缴纳2.58亿元列入企业成本；产能置换政策和矿产资源权益金制度改革方案实施之后，购置产能置换指标2.6亿元，首期缴纳矿业权出让收益21.76亿元，上述合计24.36亿元纳入项目投资资本化处理，折合增加项目投资187.38元/吨。取证后30年内每年缴纳2.90亿元列入企业成本。通过环比产能置换政策和矿产资源权益金制度改革方案实施前后，对于乙煤矿而言，无论是期初项目投资还是运营期项目成本均大幅增加，在煤价等其它外部条件不变的情况下，项目的经济效益必然大幅下滑。

表1.政策实施前后对煤矿企业经济效益影响对比

综上所述，从政府作为宏观调控主体角度而言，产能置换政策和矿产资源权益金制度改革方案的实施，是优化煤炭产业结构，调整煤炭产业布局，统筹煤炭供需平衡的重要手段，并实现了充分维护体现国家投资者所有权益。对于煤矿企业而言，意味着由于行政政策影响，企业投资和运营成本均大幅增加，进而导致煤矿项目投资效益的下滑和煤炭行业进入门槛的提高。因此，保持煤矿行业持续健康发展，结合经济形势发展变化持续优化调整相关政策，实现煤炭行业“创新、协调、绿色、开放、共享”发展是政府和企业须共同努力的方向。

四、有关建议

一是建议国家相关行管部门根据煤炭化解过剩产能工作进展情况并结合国内外经济形势、煤炭供需形势变化，及时优化调整煤炭产能置换政策。

二是建议国家相关行管部门指导搭建全国性煤炭产能置换指标交易平台，并提供交易价格指导，实现全国煤炭产能置换指标交易信息公开易得，价格公平公正，交易依法合规。

三是建议统筹兼顾国家矿产资源所有者权益和煤炭企业良性可持续发展空间需要，由国家自然资源管理部门组织规范各省市场基准价、基准率核定方式方法，并建立动态调整机制；地方政府在制定资源基准价或基准率时，要综合考虑资源品的属性和赋存、运输、区位条件，避免出现因基准价或基准率过高导致资源企业投资收益严重下滑、缺少合理盈利空间进而影响行业可持续发展的情况。

四是建议由国家自然资源管理部门选择部分煤炭资源丰富省份，确定合理出让收益率范围，将煤炭特别是对于资源储量大或矿山服务年期较长的煤矿作为出让收益率征收试点进行试点先行。

五是建议中国矿业权评估师协会优化完善《矿业权出让收益评估应用指南（试行）》，矿业权出让收益评估时，与矿业权证有效年限对应，按照矿业权证有效年限动用的资源量进行评估，并在有效年限内分摊缴清。矿业权证到期后，再按照届时的参数对矿业权出让收益重新进行评估并分期予以缴纳。

六是由于在矿业权出让环节，招拍挂作为竞争性出让，属于市场化手段；而在煤炭销售环节，央企和地方国企承担煤炭保供稳价的任务，长协煤销售占比较大，销售价格较低。因此建议各级政府支持央企和地方国企开拓空白煤炭资源及并购整合落后产能煤矿资源，在出让资源时按照协议出让的方式予以配置，助推煤炭行业集中度提高，促进煤炭行业结构升级可持续发展。

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